改革开放40年备案审查制度的发展成就和经验

一、人大规范性文件备案审查制度的建立和沿革

规范性文件备案审查制度是中国特色的立法监督制度，这项制度是伴随着改革开放40年来我国社会主义法治体系的不断健全而逐步确立、发展起来的。

1978年，党的十一届三中全会深刻总结历史经验教训，深刻反思民主与法制、法治与人治的关系，着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，明确要求全国人大及其常委会应当把立法工作提到重要议程上来。

1979年，五届全国人大二次会议通过地方组织法，赋予地方国家权力机关立法权，规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。用现在的眼光看，这一规定十分原则，很不完备，在当时却提供了人大开展备案审查工作的最初依据和框架，构成了今天规范性文件备案审查制度的雏形。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的现行宪法明确界定和划分了中央和地方、国家权力机关和行政机关的立法权限，规定全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，地方人大制定地方性法规，确立了统一分层次的立法体制。宪法规定，地方性法规报全国人大常委会备案。还规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规;县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级政府的不适当的决定和命令，有权撤销下一级人大的不适当的决议。这些规定为备案审查制度的形成提供了明确的宪法依据。

1997年，党的十五大在我国多年法制建设经验的基础上，提出依法治国，建设社会主义法治国家，把依法治国确定为治国基本方略。同时提出，要加强立法工作，提高立法质量，形成有中国特色的社会主义法律体系。

2000年，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，这是我国立法制度史上一件具有里程碑意义的大事，也是备案审查制度发展沿革的一个重要节点。立法法设专章规定备案审查，规定有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民可以对法规提出审查要求或者审查建议，还规定了对备案法规、规章的审查程序，第一次从法律层面较为全面、系统地规范备案审查工作，标志着规范性文件备案审查制度的确立和形成。

立法法通过以后，备案审查工作进入了一个新的发展阶段。在完善备案审查制度方面，全国人大常委会委员长会议先后制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，这两个工作程序为备案审查工作的开展提供了更具可操作性的依据。

2006年，十届全国人大常委会第二十三次会议通过监督法，在法律层面上将司法解释纳入备案审查范围，规定了县级以上地方人大常委会对规范性文件的备案审查。监督法的规定使规范性文件备案审查制度进一步发展和完善。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民取得改革开放和社会主义建设的历史性成就，中国特色社会主义进入新时代，国家法治发展站在了新的历史起点上。党的十八届三中、四中全会提出健全法规、规章、规范性文件备案审查制度;加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2015年，立法法修改，规定全国人大专门委员会和常委会工作机构可以对法规、司法解释开展主动审查，常委会工作机构可以向制定机关发出书面审查研究意见。备案审查各项制度更加成熟、定型。

2017年，党的十九大胜利召开，十九大报告提出加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。合宪性审查是保证宪法有效实施、维护宪法权威的关键性制度，与备案审查制度具有十分密切的联系。党中央作出的这一重大关键决策，将为新时代备案审查制度的发展注入新的内容，提供新的广阔空间。

二、全国人大常委会开展备案审查工作的基本情况

全国人大常委会的备案审查工作早在1979年就开始了探索。这项工作由当时的全国人大常委会办公厅政法室承担，主要任务是对报备的法规进行登记、存档，并进行审查。1982年8月，全国人大常委会对自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法规进行了统计，并将审查中发现的问题和意见印发五届全国人大常委会第二十四次会议。这次尝试对备案审查制度的完善提供了经验。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，对地方性法规、自治条例和单行条例报备案的时间、内容、方式作出规定。1993年至2004年，全国人大常委会有关部门每年都对地方性法规进行审查，对存在问题的法规作了相应处理。

2004年5月，全国人大常委会法制工作委员会成立法规备案审查室。从成立时起，法规备案审查室坚持对公民、组织提出的审查建议逐件进行登记、研究。从备案审查室成立到2014年十年间，对1132件公民、组织提出的审查建议进行了研究。对国务院报备的行政法规和“两高”报备的司法解释逐件进行主动审查。此外还对地方性法规开展了有重点的主动审查研究工作。对审查中发现的问题依法进行了纠正，取得了很多实实在在的成绩。但是由于种种原因，这段时期备案审查工作刻意保持低调，对审查中发现的问题主要通过与制定机关沟通协商，取得一致意见后，由制定机关自行纠正。对纠正的案例也不对外进行宣传报道。乔晓阳主任形象地将这一时期的备案审查工作形容为“鸭子凫水”，意思是虽然从水面上看起来鸭子保持不动，但鸭子的脚在水下还是很忙的。由于没有运用适当的方式将备案审查工作情况对外公布，长期以来社会各界对备案审查制度运行情况缺乏了解，备案审查制度的作用和效果没有以公众看得见的方式显现出来。

党的十八届三中全会以来，情况发生了很大变化，备案审查工作面临新的形势和挑战。一方面，随着全面深化改革和推进全面依法治国进程不断深入，人民群众对良法善治的需求日益提高。党的十八届三中、四中全会对健全规范性文件备案审查制度、加强备案审查制度和能力建设、将所有规范性文件纳入备案审查范围提出明确要求。另一方面，2015年立法法修改对国家立法体制作出重大调整，赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，地方立法主体大幅增加，全国人大常委会通过备案审查制度维护法制统一的任务加重。面对新时代新形势带来的新任务新要求，全国人大常委会在不断加大审查纠正力度的同时，在完善备案审查制度和工作机制、推进备案审查信息化建设等方面作出新的探索和调整，备案审查工作取得了新的成绩。

一是备案审查各项制度和工作机制更加健全。2014年9月，法制工作委员会研究制定了《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》。2015年以来，积极参与建立健全与中共中央办公厅、司法部、中央军委办公厅法制局等单位之间的备案审查衔接联动机制，为实现规范性文件备案审查全覆盖提供了重要保障。2016年12月，为贯彻落实修改后的立法法，使备案审查工作进一步制度化、规范化，法制工作委员会研究制定了《法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》，对审查建议的接收登记与移交、审查研究、处理与反馈等环节作出具体规定。2017年以来，针对各地自行制定的备案审查制度规范存在备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范等问题，着手研究起草统一的备案审查工作规定，为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据。

二是备案审查工作力度进一步加强。2015年以来，对公民、组织提出的2000余件审查建议进行研究。根据公民审查建议，先后对有关地方人大议事规则、道路交通管理、建设项目审计、计划生育管理、著名商标制度等方面的地方性法规和有关附条件逮捕、夫妻共同债务认定、民事诉讼监督等方面的司法解释中存在的问题提出处理意见，这些问题都得到了纠正和妥善处理。通过主动审查，推动制定机关对有关非法行医罪犯罪构成、民事诉讼拘传原告和被执行人等司法解释作出妥善处理。针对涉及预算审查监督、地方选举制度、行政审批制度改革、自然保护区等内容的地方性法规进行专项审查研究，对其中存在的问题予以纠正。

三是备案审查信息化水平大幅提升。全国人大备案审查信息平台已于2016年年底开通运行。1949年以来现行有效的行政法规、司法解释和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规、2018年1月1日以后新制定的行政法规、司法解释已经逐件开展电子报送备案。大力推进省级地方人大备案审查信息平台建设，即将实现省级备案审查信息平台与全国人大之间全部互联互通。开展国家法律法规数据库(一期)建设，目前正在抓紧开展数据内部审核和数据库测试运行工作，明年年初有望建成发布。

四是实现了备案审查工作在常委会层面的显性化。2017年是备案审查工作极不平凡的一年。在法工委沈春耀主任的亲自推动下，12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取和审议了法制工作委员会所做的备案审查工作情况报告。工作报告全面总结了十二届全国人大五年来，备案审查工作所取得的成果和进展，首次向社会公布了全国人大常委会通过备案审查制度纠正法规、司法解释的案例。这标志着备案审查作为全国人大常委会的一项重要工作正式浮出水面。在分组审议备案审查工作情况报告时，常委会组成人员对备案审查工作取得的成绩给予了高度肯定。全国人大常委会副秘书长信春鹰同志说，这个报告内容翔实，第一次向社会公布了备案审查制度的运行情况。这也是备案审查制度的一项历史性突破。备案审查制度从过去的“备而不审、审而不纠、纠而不改”，到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”，经历了长期的过程，经过各方面不懈努力，走到现在，实现了有意义的历史性突破。备案审查现在不是“鸭子凫水”了，是乘风破浪的一艘航船。在常委会闭幕会上，时任全国人大常委会委员长张德江同志在讲话中说，本次会议听取审议了法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告，开了一个好头，要认真总结经验，形成制度，坚持下去。

这次向常委会报告工作，实现了备案审查在常委会层面的显性化，加强了全国人大常委会组成人员对备案审查工作的关注、理解和支持，对推动备案审查工作深入发展发挥了突出重要的作用，在地方各级人大当中也产生了极大的示范和带动作用。报告工作一年来，社会上对备案审查制度的关注度空前提高，备案审查制度的影响日益广泛。相当数量的省级、市级人大常委会也安排听取和审议了备案审查工作报告，带动了地方各级人大常委会备案审查工作的深入开展。

三、开展备案审查工作取得的几条基本经验

(一)坚持正确政治方向

人大是政治机关，人大工作不分大小，都带有鲜明的政治性。党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势，是做好一切工作的基础和前提。坚持政治性就是要将备案审查工作置于党的领导之下，坚决贯彻党的意志和主张，服从与服务于党和国家工作的大局。前些年，法规备案审查室陆续收到一些公民来信，提出对最高人民法院1964年作出的《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》及1992年作出的《关于历史遗留的房地产纠纷受理问题的通知》中有关经租房纠纷法院不予受理的规定进行审查。法规备案审查室在研究过程中查阅了大量政策文件和历史资料。从1956年1月18日中共中央批转的中央书记处第二办公室《关于目前城市私有出租房屋基本情况及进行社会主义改造的意见》中找到了关于经租房性质的一段论述:对城市房屋私人占有制的社会主义改造……是完成城市全面的社会主义改造的一个组成部分……基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策的原则进行。对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制;同时对依靠房租作为全部或主要生活来源的房东和二房东，进行逐步的教育和改造，使他们由剥削者改造成为自食其力的劳动者。1964年1月13日国务院批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》，对国家经租房屋的性质作了进一步明确，并指出“对私有出租房屋进行社会主义改造是我国社会主义革命的一部分”，要求各地巩固私房社会主义改造的成果。在此基础上，法规备案审查室研究认为:从20世纪50年代起，国家通过采取一定政策对城市私有出租房屋进行社会主义改造，逐渐地改变经租房屋的所有权，有着特定的历史背景，是社会主义改造的一个组成部分。最高人民法院的《批复》明确经租房屋不能允许原业主家属继承，《通知》明确历史遗留的经租房纠纷，不属于平等主体之间的纠纷，不能作为民事案件受理，这些规定涉及中央和国家政策和历史遗留问题，具有很强的政治性，不能简单地套用现行法律规定进行审查。该研究意见获得高度肯定。

(二)发挥好备案审查制度的功能

备案审查制度主要具有保证党中央令行禁止、保护公民权利、维护法制统一这三个方面的功能，这三个功能结合在一起，正是人大制度坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体体现。

一是保证党中央令行禁止。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持和维护党的领导，保证党中央令行禁止，是各地方、各方面开展工作的首要政治原则。法规、司法解释制定机关如果对党中央的决策、部署、精神在理解上产生了偏差，导致制定出的法规、司法解释与党中央决策部署精神不一致，就要通过备案审查制度，及时纠正这些法规、司法解释，维护党中央的权威和集中统一领导。2017年6月，党中央对甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训进行了通报。法工委第一时间组织开展专项审查，并要求各地对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意“放水”、降低标准、管控不严等问题。经过一年多持续努力，各地清理发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规共1029件，目前已修改514件、废止83件，还有432件已列入立法工作计划，拟抓紧修改或者废止。通过开展专项审查和清理工作，确保中央精神落实落地，执行到位。

二是保护公民权利。一切权力属于人民是我国人民代表大会制度的本质特征。这决定了人大的立法工作、监督工作都要以保障公民权利、维护群众利益为基本出发点。备案审查工作是有效保障公民合法权利，维护人民群众根本利益的一个很好机制。2017年“两会”前后，法工委集中收到几百件群众来信，提出对《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务认定的规定进行审查。来信的群众自称“二十四条公益群”成员，其中绝大多数是妇女。这些人中很多是离婚后被债权人起诉，要求对其配偶所欠的巨额债务承担连带清偿责任。在法工委持续推动下，2018年1月，最高人民法院发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》，对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配进行了细化与完善，问题妥善得到解决。新司法解释发布后，法工委收到群众写来的上千件感谢信，“二十四条公益群”成员还专程送来了“履职为民使命在肩，依法行权大有可为”的书法作品，向法工委依法履行备案审查职责，为推动修改司法解释，维护公民权利作出的努力表示感谢。

三是维护法制统一。法制统一是国家统一在法律制度层面的表现形式，是全面依法治国的必然要求，也是国家治理现代化的重要标志。对违宪、违法的法规、司法解释及时予以纠正，可以有效维护社会主义法制统一。2017年5月，上海大学知识产权专业研究生银文等108人联名向法工委来信，建议对《重庆市著名商标认定和保护条例》等有关著名商标的地方立法进行审查。法工委审查后认为，著名商标制度的实质是将著名商标作为一种荣誉称号，并规定由政府有关部门进行评比认定，与中央关于处理好政府与市场关系、加快政府职能转变的要求精神不一致，存在利用政府公信力为企业背书、对市场主体有选择地给予支持、扭曲市场公平竞争关系等问题，在操作过程中也滋生和带来了一些弊端。2017年11月，法工委向有关地方人大常委会发出研究意见，认为地方著名商标制度与全面深化改革的目标和要求不符;地方立法不应再为著名商标评比认定提供依据;对有关著名商标制度的地方性法规，应当予以清理，适时废止。经清理，有8个省(区、市)、3个设区的市制定了关于著名商标的地方性法规。这些法规目前都已废止。同时，法工委还建议原国务院法制办督促各地对关于著名商标的地方政府规章进行清理。通过这些工作，在全国范围内叫停了地方认定著名商标的做法，有效维护了法制统一。

(三)把握好合法性与合理性两个审查标准

审查标准就是对规范性文件的衡量尺度，尺度的选择决定了审查的广度、深度以及审查的严格程度。审查标准主要包括合法性(包含合宪性)与合理性两个方面。

1.合法性标准。合法性标准的含义是法规、司法解释的内容应当不与宪法、法律“相抵触”。实践中对存在合法性问题除了“相抵触”外，还有“不一致”的概念。二者之间具有共性但也存在差别。首先，“相抵触”与“不一致”，指的都不是文字表述上的不一致，而是实质的不一致，是法律规范内容的不一致，也就是对同一法律事实指向了不同的法律后果。这是二者之间的共性。其次，“相抵触”具有方向性，只能是下位法与上位法相抵触，而不能用于同位阶的法律，也不能说上位法与下位法相抵触。“不一致”则不带有方向性。最后，“相抵触”，带有法律上的否定评价色彩，需要达到一定的严重程度。“相抵触”必然“不一致”，“不一致”则未必“相抵触”。因此在起草备案审查工作规定时，将不符合合法性标准的具体情形进一步描述为“与法律规定明显不一致，旨在抵消、改变或者规避法律规定”。

2015年5月，中国建筑业协会向法工委来函，建议对部分地方性法规中有关以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的规定提出审查建议。法工委审查后认为，审计法规定，审计机关对政府投资建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督;审计机关在法定职权范围内作出的审计报告、审计决定，被审计单位应当执行。该规定规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。地方性法规的规定实质上是以审计决定改变建设工程合同，该规定混淆了行政关系和民事关系这两类不同法律关系的性质，一方面扩大了审计决定的法律效力范围，另一方面限制了施工单位正当的合同权利，应认定为与法律相抵触，需要进行清理、纠正。

2.合理性标准。与合法性标准相比，合理性标准更为复杂和具有争议。合理性原则是行政的基本原则之一，是控制行政自由裁量权的重要方式。在立法过程中，制定机关同样需要受到合理性标准的约束。合理性标准的含义，大致包括立法目的要正当，手段要与目的相匹配，权利义务的设置要平衡，对公民权利的限制要符合必要且最小的原则，规范的内容要合乎情理，等等。

有一种观点认为，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行审查时，只能采取合法性标准，不应审查法规、司法解释的合理性。主要理由是，宪法规定全国人大常委会有权撤销与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规。这里用的是“相抵触”。而宪法、地方组织法规定，地方人大常委会有权撤销同级政府发布的不适当的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定。这里用的是“不适当”。宪法中对全国人大常委会和地方人大常委会撤销规范性文件的条件分别用了“相抵触”和“不适当”这两种表述，这样的区分显然是有意而为。因此，全国人大常委会应当将审查标准局限在“相抵触”，也就是合法性标准上。

对这种观点我们有一点不同意见。首先，撤销的条件不完全等同于监督的条件。人大常委会开展备案审查的权力来源不仅仅是宪法关于全国人大常委会有权撤销法规的规定，同时也来源于宪法关于全国人大常委会监督“一府两院”工作的规定。制定规范性文件也是“一府两院”工作的一项重要内容，当然属于人大监督范围。对行政法规、司法解释的合理性开展监督，并无宪法障碍。其次，宪法第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。全国人大常委会是最高国家权力机关，与地方人大常委会之间是中央国家机关与地方国家机关的关系。对地方性法规的合理性进行审查也符合宪法规定的精神。再次，全国人大常委会对明显不合理的法规、司法解释进行纠正，可以不采用撤销的方式。撤销是纠正的最后手段，全国人大常委会在行使撤销权时，应当坚持“与宪法法律相抵触”的标准。但是，对存在明显不合理问题的法规、司法解释，即使不通过撤销的方式，也完全可以通过工作层面沟通、发书面意见等方式，也可以由常委会采用专题询问、质询等其他监督方式，对制定机关施加政治压力，促使制定机关自行改正。在制定机关拒不改正的情况下，全国人大常委会还可以自行立法，在法律中直接对相关内容作出规定，将合理性问题转化为合法性问题，使法规成为清理对象，进而可以由常委会予以撤销。最后，对法规、司法解释的合理性进行监督是现实需要。如果对合理性不能审查，将使一些存在严重不合理问题的法规、司法解释无法得到纠正，不利于充分发挥备案审查制度的功能。

2017年，北京大学叶静漪教授等4名学者联名来信，建议对人口与计划生育地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查。法工委审查后认为，计划生育作为一项基本国策推行了40多年，使我国人口过快增长的趋势得到有效控制，有力促进了经济发展、社会进步和民生改善，为现代化建设提供了重要保障。计划生育政策实行初期，地方立法走在了前面，在当时人口形势非常严峻的情况下，有的地方规定了较为严厉的管控措施。从历史的角度来看，地方立法的施行对落实计划生育政策发挥了重要保障作用。进入21世纪后，我国人口形势出现重要转折性变化，党中央根据我国人口发展趋势从国家战略层面对调整计划生育政策作出重大决策部署。地方立法应当积极主动适应计划生育改革发展的政策精神，用法治思维探索新形势下落实计划生育基本国策的体制机制和方式方法。地方性法规中有关企业对超生职工给予开除或者解除聘用合同的规定，虽不能认定与法律相抵触，但已与变化了的情况不再适应，需要进行调整。因此，法工委于2017年9月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。

(四)坚持有错必纠的原则，同时保持适度的谦抑

有错必纠是说在审查中对规范性文件中存在的问题不应放过，发现错误就要纠正到底。保持适度谦抑有两个层面的含义:第一个层面是说，备案审查工作要保持低调，调门放低，只做不说，不显山露水。随着全面推进依法治国不断深化和情况的发展变化，这个层面的谦抑性原则现在已经不再强调了。第二个层面是说，审查中要作出法规、司法解释违宪、违法、不合理等否定性的审查结论时，尤其是要通过撤销等方式纠正时，审查机关应当保持适度的克制、慎重，不要轻易出手。这就不仅仅是调门高低的问题，而是指整个审查制度要保持实质性的适度谦抑。法律规范本身具有指引、评价和预测的功能，需要保持一定的稳定性，频繁改变的法律规范会严重破坏行为人对行为后果的预期。因此，备案审查保持适度谦抑有其独立的价值，即保护法律秩序的稳定性。正因为审查总体上保持适度谦抑，才能够集中精力纠正重大的、关键性的问题，也正因为在重大、关键性问题上“有错必纠”，倒逼制定机关提高立法质量，才能为审查继续保持谦抑创造条件。因此保持谦抑与“有备必审、有错必纠”之间是对立统一、相辅相成的关系。

法规备案审查室成立之初的几年，主要采取与制定机关沟通，提出建议，进行协商，请制定机关自行修改、废止的方式解决问题。这种方式有利于人大与制定机关减少分歧、扩大共识，协同一致开展工作，也有利于保护制定机关的积极性。但是失之于宽松软，长期来看不利于备案审查制度的发展。近年来，法工委积极探索通过督办、函询、提醒、发书面研究意见等方式强化制度刚性，使许多过去制定机关长期拖延不办的问题得到了解决。2018年2月，法制工作委员会向有关地方人大常委会发出督办函，对2017年法工委发出研究意见要求纠正的落实情况开展“回头看”。经过督办，涉及规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的11个省、8个设区的市、2个经济特区的法规，涉及规定“超生即辞退”的7个省的法规，以及规定著名商标制度的8个省、3个设区的市的法规均已完成修改、废止工作。这次“回头看”，突出强化了法工委审查意见对制定机关的约束力，无须全国人大常委会动用撤销权，就达到了大面积纠正问题法规的结果，实现了法律效果、社会效果的统一。

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为改革重整行囊再出发指明了方向和道路。党的十九大提出加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。法律是治国之重器，良法是善治之前提。人大备案审查制度作为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度，理应在实现国家治理体系和治理能力现代化目标进程中继续发挥重要的、不可替代的作用。