坚持党的领导 尊重农民的主体地位和首创精神

习近平总书记指出，改革开放在认识和实践上的每一次突破与发展，无不来自人民群众的实践和智慧。改革的星星之火，正是萌芽于广大人民群众。40年前，安徽小岗村的18位农民签下“生死状”，从小岗村起步、最终在全国铺开的家庭联产承包责任制，成为拉开全国农业农村改革序幕的“一声春雷”。在党中央坚强领导下，我国农业农村进行了波澜壮阔的改革实践，农业农村立法也取得了丰硕成果。认真回顾“三农”立法的历程，总结成就、展望未来，对于推动农业农村立法实现更大发展具有重要意义。

一、改革开放以来“三农”立法的三个阶段

农业农村立法是与农业农村的改革发展密切相关的，经梳理，我们选取了三个时间点，把涉农立法分为三个阶段：

第一个阶段是1978～1992年，即从党的十一届三中全会到党的十四大，为农业农村立法逐步展开阶段。

1978年12月，党的十一届三中全会决定将工作重点转移到经济建设上来，在农业农村方面开展了一系列改革措施，实行家庭联产承包责任制，废除人民公社，突破计划经济模式，初步构筑了适应社会主义市场经济要求的农业农村新经济体制框架。1982年至1986年连续五年的中央一号文件以农业农村为主题，对农业农村改革发展作出部署。以家庭联产承包责任制为基础的改革措施，极大地调动了亿万农民的生产积极性，推动了农业农村快速发展。这一时期，农业农村立法的重点是适应解放农业农村生产力的需要，建立以家庭承包经营为基础的农业生产体制。这期间，全国人大常委会制定和修改了森林法、草原法、土地管理法、渔业法、野生动物保护法、村民委员会组织法、水法、水土保持法、进出境动植物检疫法等十多部法律。特别是在1986年6月，六届全国人大常委会第十六次会议表决通过了土地管理法，规定：集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。这一规定首次在法律层面明确了集体和个人承包经营的法律地位。

总的来说，这一时期的农业农村立法具有以下特点：一是立法总体上比较滞后。社会处于急剧转型变革时期，各项政策措施需要在实践中检验、总结后，才能上升为法律制度。二是法律制度总体上较粗。当时遵循的是“有比没有好，宜粗不宜细”，首先解决的是“有法可依”的问题，根据轻重缓急和现实条件，先建立基本的法律制度框架，对实践中亟须解决的问题作出规定，满足改革发展的需要。例如，1985年制定的草原法仅有23条，对草原经营管理作了原则规定。三是立法重点主要集中在资源配置利用方面，满足农业农村生产发展的需要。如森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法等。

第二个阶段是1993～2012年，即从党的十四大到党的十八大，为农业农村法律体系初步形成阶段。

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标。以这一目标为指引，农业农村立法蓬勃发展，制定了一系列具有“四梁八柱”作用的法律，农业农村法律体系的框架基本形成。这一时期制定和修改了农业法、土地管理法、农业技术推广法、乡镇企业法、动物防疫法、种子法、农村土地承包法、农业机械化促进法、畜牧法、农产品质量安全法、农民专业合作社法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等多部法律。1993年7月，八届全国人大常委会第二次会议表决通过了农业法，成为规范农业农村经济社会发展的基础性法律，为保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农民合法权益发挥了重要作用。这部法的法名原来是“农业基本法”，但是按照宪法规定，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律属于全国人民代表大会的职权，这部法律的审议就要等到第二年召开的全国人大八届二次会议才能表决通过。为了使该法早日实施，最后将法名改为“农业法”，由全国人大常委会于1993年7月表决通过，但其内容规范了农业生产、农产品流通、农业投入等农业生产经营领域的基本方面。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议决定废止农业税。《左传》记载：“宣公十五年秋七月，初税亩。”据此，早在春秋时期的公元前594年，鲁国实行“初税亩”，农民种地就开始缴税了。从那时至2006年，中国农民缴纳农业税这一“皇粮国税”已经延续了2600年。“千年税赋一朝免”，全国人大常委会这一决定终结了我国农民种地缴纳“皇粮国税”的历史，当时每年可减轻农民负担500亿元左右。

这一时期是农业农村立法的繁盛时期：一是制定或修改了农业法、土地管理法、农村土地承包法等具有基础性作用的法律；二是立法数量多，全国人大常委会制定或修改了20余部涉及农业农村的法律；三是立法内容更加多元，包括资源配置、生产经营、农村管理等方面。

第三个阶段为2013年至今，即党的十八大以后，为农业农村立法与改革同频率、与实践同发展的新时代。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，持续加大强农惠农富农政策力度，扎实推进农业现代化和新农村建设，全面深化农业农村改革。党中央对农业农村改革发展提出了一系列新理念、新举措：党的十八届三中全会在农村土地制度、农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换等方面对农业农村改革作了部署；2015年党中央专门出台了深化农村改革综合性实施方案；党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策，2019年中央一号文件对实施乡村振兴战略作了全面部署。为了保障农业农村改革持续深入推进，全国人大常委会先后作出了农村土地制度改革三项试点授权、土地经营权和宅基地使用权抵押试点等授权决定，为农业农村相关制度改革试点提供法治保障；修改了种子法、野生动物保护法、农民专业合作社法等法律；采取一揽子方式统筹修改畜牧法、草原法、渔业法、动物防疫法等法律，取消或下放行政审批权限，激发市场活力。

这一时期的立法特点：一是注重立法与改革决策相衔接，在法治下推进改革，在改革中完善法治；二是注重在深层次上完善农业农村发展的体制机制，在产权、生产经营体制等方面完善了相关法律制度。

二、农业农村立法的主要成就

(一)稳定和发展了以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度

经历“文化大革命”后，我国农业农村十分萧条，1978年，全国有近40%的农民吃不饱饭，解决吃饭问题是当时农民探索农业农村改革的最根本动力。从安徽省凤阳县小岗村的“包干到户”，到土地承包制在全国推广，粮食产量极大提高，农民尝到了承包制的好处。但最初的土地承包期限只有3年，承包到期后是否还能承包，群众心里没底，农民有怕政策变化的担心。中共中央《关于1984年农村工作的通知》提出，承包期“一般在15年以上”，承包地“可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。1993年，宪法修正案对“家庭联产承包”予以确认。同年制定的农业法明确规定，国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。1993年11月，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”；提倡在承包期内“增人不增地、减人不减地”；“允许土地的使用权依法有偿转让”；“实行适度的规模经营”。1998年在修改土地管理法时，按照党中央关于新一轮农村土地承包合同30年不变的要求，明确规定土地承包经营期限为30年。也就是说，直到土地管理法大修，土地承包经营期限为30年才第一次写入法律。接下来，2002年制定的农村土地承包法进一步分别规定了耕地、草地、林地的承包期限，为稳定和完善农村基本经营制度提供了法律保障，让农民吃到了“定心丸”。土地承包经营权作为一种财产权的观念逐步深入人心，“耕地的承包期为30年”的规定逐步落到实处，农户的合法权益越来越得到保障。以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的确定和稳定，推动了农业生产极大发展，我国农产品生产实现了由长期短缺向供求基本平衡的历史性跨越。粮食总产量由1978年的6000亿斤增加到2017年的1.2万亿斤，亩产从336斤增加到734斤，在人口增加、耕地面积减少的情况下，我国人均粮食产量由637斤增加到889斤。肉类、油料、蔬菜、水果等产量长期稳居世界第一。曾经在中国人生活中必不可少的粮票、油票、肉票等票证，早已成了一种收藏品。农民人均纯收入由134元增加到1.3万余元。这是农业对国民经济稳定发展的重大贡献，是了不起的成就。实践证明，以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度，是适应社会主义市场经济体制和我国国情的好制度，具有良好的自我变革能力和旺盛的生命力。农村基本经营制度是党的农村政策的基石，必须始终坚持，动摇不得。

随着时代的变迁，为适应现代农业发展的需要，农村基本经营制度也在不断完善。继家庭联产承包责任制后，农村改革又开展重大制度创新，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，推动集体经营性建设用地入市，推动土地使用权和宅基地使用权抵押，推动宅基地“三权分置”，促进土地资源合理利用。全国人大常委会积极落实党中央决策部署，及时作出改革试点授权决定，推动修改农村土地承包法、土地管理法等法律，及时完善相关法律制度。

(二)建立和稳定了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度

改革开放以前，我国农村实行生产资料集体所有制，农民个人不允许拥有生产资料，也不允许开办企业。实行家庭承包经营后，农民获得了生产经营自主权，成为独立的财产主体和市场主体，为农村多种所有制经济的发展提供了基础。在坚持土地集体所有制基础上，全国人大常委会通过立法，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位。

一是乡镇企业异军突起。乡镇企业是中国农民的伟大创造，是继“大包干”后中国农民首创精神再次体现，在我国农村经济体制改革进程中，人们常把乡镇企业的兴起和家庭承包制，称为中国农民的两项“伟大创造”。乡镇企业开始是农民自发性创造的，在当时的环境中是受到很多限制，例如当初有关部门曾发文件，让它们只搞农副产品加工，不要搞工业。由于当时市场上物资紧缺，客观上需要它们，乡镇企业一经出现，就以势不可当的势头向前发展，全国一下子冒出一两千万户。在1980~1990年，乡镇企业数增长了12.2倍。邓小平同志称赞乡镇企业“是农村改革中我们完全没有预料到的最大的收获”。1996年全国人大常委会颁布了乡镇企业法，明确了乡镇企业的法律地位，极大地促进了乡镇企业的蓬勃发展。

二是农民专业合作社蓬勃发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，使农民获得了生产经营自主权，极大地解放了农村生产力。但是，随着经济社会快速发展、市场竞争日趋激烈，小规模家庭经营的弱点也逐渐显现。如何提高家庭经营抗御自然风险和市场风险的能力，将小规模的分散经营与国内、国际大市场对接，是我国加快农业农村经济发展的重要问题。面对这个问题，广大农民群众在家庭承包经营的基础上，创办了多种形式的农民专业合作经济组织，并使其成为农业产业化经营的重要组织载体。实践证明，农民专业合作社是解决“三农”问题的一个重要途径，可以提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，有利于推进农业产业化经营和农业结构调整，稳定地增加农民收入，也为落实国家对农业的支持保护政策提供了一个崭新的渠道。2006年全国人大常委会通过了农民专业合作社法，从法律上明确了农民专业合作社的市场主体地位，极大地促进了农民专业合作社的发展。2017年又对农民专业合作社法作了修改完善。截至2017年年底，全国农民专业合作社已发展到200余万家，入社农户近1.2亿户，约占全国农户总数的48.1%，大大提高了农民在市场中的地位和话语权。人们形象地说，农民专业合作社是一条致富的“路”，能拓宽农民稳定增收的渠道；是一座过河的“桥”，能加快小农户与大市场的联结；是一道防火的“墙”，能增强农户抵御风险的能力；是一棵摇钱的“树”，能催生“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股民)改革的红利；是一个连心的“家”，能激发贫困群众的内生动力。

此外，全国人大常委会还制定了有关农业农村市场主体、农业产业发展、农业资源环境保护、农业科技进步、农产品质量安全、农业生产资料等方面的法律，从各个方面提出了促进农业发展的措施，形成了法律对农业农村的支持体系，为各项支持农业农村发展的措施提供了法制保障。

(三)建立健全了具有中国特色的土地制度和土地管理体系

一是实行国有土地使用权与所有权分离，土地使用权可以有偿出让、转让。1987年11月26日，深圳市政府划出一块面积8588平方米的土地，进行50年土地使用权的有偿出让拍卖。这是新中国第一次将土地权利作为商品。1个月后，广东省人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理条例》，规定特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。又过了4个月，1988年宪法修正案通过，将“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月，全国人大常委会对土地管理法进行了修改和完善。

土地使用权制度改革是我国整个经济体制改革的重要组成部分，也是其中浓墨重彩的一笔。如果说农村土地承包制搞活了农村经济，那么国有土地使用权与所有权分离则使国有土地使用权在经济上得到了实现，对于培育完善土地市场、推进城镇化，起到至关重要的作用。首先，这一创新在维护我国社会主义公有制的前提下，突破了土地不是商品的禁区，改变了长期以来我国土地无偿、无期限、不流动的计划模式，实现了土地从单纯的资源属性到资源资产属性并重的转变，从根本上巩固了社会主义土地公有制；其次，这一创新建立了用地的自我约束机制，改变了过去粗放用地、浪费土地的现象，促进了集约节约用地。更重要的是，通过土地出让，我国较快实现了土地资源的市场化配置，对我国经济发展起到了关键性作用。

二是实行最严格的耕地保护制度，实行土地用途管制制度。1998年以前，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积锐减，土地资产流失。据统计，1986~1995年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。保护耕地是关系国家前途、命运和子孙后代生存发展的重大问题，保护耕地就是保护我们的生命线。1998年修订的土地管理法突出了保证耕地总量动态平衡，加重了各级人民政府保护耕地的责任：明确国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护；将农用地转为建设用地的审批权限集中于省级以上人民政府；实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，“占多少，垦多少”；省级人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少；国家实行基本农田保护制度，基本农田一般应当占耕地的80%以上。此外，还对禁止破坏耕地和闲置、荒芜耕地以及对地力的保护等作了明确规定。

(四)建立和稳定了以村民自治为主要内容的农村基层民主政治制度

家庭承包经营制度的确立，使农民更加关注本村事务管理，用政治上的民主权利来保障经济上的自主经营权利。在农村建立基层群众性自治组织，实行农村基层群众直接行使民主权利，是社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。1980年2月，广西宜山合寨村85户农民，以无记名投票方式选举产生了我国第一个村民委员会，实行村民自治、自我管理，这一实践为农村改革后乡村治理提供了新的经验。合寨村村民或许想不到，他们通过选举成立村委会的做法，竟会成为中国8亿农民实现自我管理的一项基本制度，也成为举世关注的中国基层民主的发端。1982年，村委会这一组织形式被写进了修改后的宪法，1987年11月，全国人大常委会通过了村民委员会组织法(试行)，确定了村民自治的原则及基本框架，将农村基层自治和民主管理纳入法制化轨道，对于扩大基层民主，保证农村基层群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会稳定起了重要作用，具有深远意义。在总结实践经验的基础上，1998年全国人大常委会通过了村民委员会组织法，2010年又作了修改完善，在选人、议事、监督三个关键环节上对村民自治制度作了完善，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。

三、农业农村立法的两点体会

(一)农业农村立法要始终坚持党的领导

习近平总书记指出，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。农业农村改革是在国民经济濒于崩溃边缘时开始的，农业农村立法是在农业农村急剧转型过程中开始的，没有多少前例可循，与改革一样也是摸着石头过河。40年来，农业农村立法取得的成就，最根本的是在党中央的正确领导下，实事求是、与时俱进，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路。中国共产党是与广大人民群众血肉相连的政党，始终将为人民谋幸福作为目标。在改革开放中，党中央充分尊重农民的创造，作出的每一项农业农村方面的重大改革决策都将提高农民生活水平作为最终目标，带领广大人民群众逐步过上了幸福生活。农业农村立法牵一发而动全身，事关亿万百姓的福祉，事关经济社会长远发展，只有在党的领导下进行，站在党和国家事业全局的高度，从国家和人民的整体利益、长远利益出发，紧紧围绕落实党中央作出的重大决策部署、实现党中央提出的重大目标任务，才能确保立法的正确政治方向。

(二)农业农村立法要充分尊重农民的主体地位和首创精神

农业农村改革，没有现成的经验和成功的模式可以照搬照抄，始终在探索中前行。人民群众是历史的创造者，推进农业农村改革的举措，无不是从群众中来，到群众中去。农业农村改革的每一步，都是来自农民的创造和选择，立法中的每一项制度是否合理可行也都是在农民的实践中得到检验的。从家庭联产承包到村民自治，从乡镇企业到农民专业合作社，从国有土地使用权与所有权分离到农村承包土地“三权分置”和宅基地“三权分置”，可以说，农业农村立法中的每一项制度都是人民群众创造出来或者通过实践探索出来的。正是在农业农村改革中，我们党始终坚持从群众中来、到群众中去，把农民在生产生活中创造的好做法及时总结凝练，上升为法律制度，农业农村法律制度才得以建立、充实和完善。邓小平同志说过，我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是，农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中有很多好东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。这既是我国农业农村立法进程的客观反映，也是农业农村立法的宝贵经验。调动广大农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。农业农村立法应当始终遵循这个基本准则，充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为首要出发点。

四、下一步农业农村立法展望

步入新时代，农业依然是国民经济最薄弱的环节，农村依然是全面建成小康社会的最大难点。党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策，并作为七大战略之一写入党章，在我国农业农村发展进程中具有划时代的意义。做好新时代农业农村立法工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化农业农村改革，深入实施乡村振兴战略，为加快推进中国特色农业农村现代化提供法制保障。

(一)充分发挥立法的引领和保障作用，推动实现乡村全面振兴

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略作出全面部署，将这些部署贯彻好、落实好是推动农业农村发展的基石。农业农村立法要紧紧围绕乡村振兴战略的实施，强化乡村振兴法律制度供给。要认真总结实施乡村振兴实践中的经验做法，将之转化为具体的法律制度，及时将行之有效的乡村振兴政策法定化。对需要通过试点的改革举措，要及时作出授权决定，推动相关改革试点工作，为相关改革提供法律支撑。要通过立法合理引导各类社会资源流向农业农村，充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神，调动他们的积极性、主动性和创造性，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。

(二)继续完善农村基本经营制度，充分发挥市场在农业农村资源配置中的作用

农村基本经营制度是农业农村改革取得重大成就的基础，也是实现中国特色农业现代化最重要的制度保障，必须长期坚持并不断完善。我国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，规模效应不明显，生产经营成本偏高。将来即使城镇化率达到了70%，全国仍有4亿多人生活在农村，人多地少的矛盾仍然突出。同时，我国农业体量大，但总体是大而不强、多而不优，农业质量效益不高，加工业与农业总产值比仅为2.2∶1，“谁来种地”的问题依然突出。这就要求我们要发展多种形式适度规模经营，推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，利用市场手段，推动土地、资金等资源有效利用，实现小农户和现代农业发展有机衔接。要稳定农村土地承包经营制度，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，将第二轮土地承包到期后再延长30年确定为法律制度。要深化农村土地制度改革，完善承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，依法引导土地经营权有序流转，依法平等保护土地经营权。要完善集体经营性建设用地入市制度，不断增加集体经济组织及其成员的财产收入，拓展土地多元化利用方式，提高土地利用效率。要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

(三)推动城乡融合发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局

当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。农业发展质量、效益和竞争力不高，农民增收后劲不足，农村自我发展能力较弱，城乡发展差距依然很大。新时代农业农村改革发展不能就农业论农业、就农村论农村，必须按照城乡融合发展的要求，促进城镇化和新农村建设协调推进，努力推动形成城乡一体化发展的新格局。要通过立法做好农村土地制度、农村集体产权制度等方面的改革，盘活农村资产，建设城乡统一的资源配置市场，推动城乡要素自由流动、平等交换，提高农村各类资源要素的配置和利用效率，赋予农民更多的自主权和财产权。要通过立法引导各类资金、技术、人才、管理等生产要素向农业农村流动，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。要通过立法促进城镇市政设施和服务向农村延伸，做好农村公共服务供给的统筹规划，农村基础设施建设、公共教育服务、公共医疗卫生服务等要同城镇一起布局，推动城乡之间教育、医疗、住房、就业、社会保障等城乡基本公共服务均等化水平。

邓小平同志说过，“向后看是为了向前看”。回望过去，成就非凡；展望未来，前景美好。站在新的历史起点上的农业农村立法，只要坚持党的领导，尊重农民的主体地位和首创精神，坚定不移走中国特色农业现代化道路，就一定能开创中国农村改革发展的新局面!