创新法治方式 化解矛盾风险
——安徽省人大常委会依法推动疫情防控矛盾纠纷多元化解的创新实践
在今年抗击新冠肺炎疫情伟大斗争中,习近平总书记亲自指挥、亲自部署,就依法防控、及时化解疫情期间矛盾纠纷、保障社会安定有序发表了一系列重要讲话和重要指示,强调“要完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制,及时化解疫情防控中出现的苗头性、趋势性问题”。安徽省人大常委会认真学习、深刻领会、深入贯彻总书记重要讲话和重要指示精神,结合《安徽省多元化解纠纷促进条例》,用快速、简洁、合规的程序,审议通过了《安徽省人大常委会关于依法做好多元化解疫情防控和复工复产中矛盾纠纷工作的意见》,开启了以“一条例一意见”为法治抓手,历时近一年的疫情防控和复工复产矛盾纠纷多元化解的法治实践,维护了社会大局稳定,取得了明显社会效果。
一、创新法治方式,四项举措拧紧“法治链条”
新冠肺炎疫情来势汹汹,打乱了人们正常生产生活秩序,也引发了诸多社会矛盾。居民与值守人员发生冲突、企业与员工发生劳动争议、个体工商户与市场管理人员产生矛盾、公司之间发生合同履约纠纷等涉疫情矛盾纠纷时有发生,亟待依法依规定分止争,为疫情防控和复工复产营造良好社会环境。
(一)完善配套制度,放大法治效应
习近平总书记指出,要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设。省人大常委会在总书记这一重要指示指引下,在全国人大常委会有关机构指导下,将《条例》的原则规定与化解涉疫纠纷的现实需要结合起来,以创新精神审议通过了《意见》,完善了多元化解纠纷配套制度,强化了积极防控的法治力量。这一配套制度的出台,具有以下特点。一是程序的灵活性。鉴于当时疫情防控的特殊形势,为避免人员聚集,3月5日省人大常委会创新《意见》(草案)表决方式,组织参加主任会议的21名常委会组成人员现场表决,其余36名组成人员通过电话和微信等方式表决,57名组成人员均表示赞成。这一做法既符合人大依法集体行使职权的要求,又实事求是解决了应急之需,探索出了一条地方人大在特殊时期高效履职的新路。二是内容的适配性。《意见》明确提出“调解和解优先、加强诉前调解、减少未调即诉”等原则要求,列举了化解涉疫情矛盾纠纷需重点应对的29种情形,细化了有关化解主体的职责任务,为防范化解各类涉疫情矛盾纠纷提供了明确具体的依据和路径。三是适用的广泛性。《意见》虽不是法规,但是由地方立法机关遵循法定程序,以《条例》为依据制定的配套性规定,立法意图明确,责任主体清晰,因此具有很强的规范性、政策性、指导性,满足了“疫防”和“双复”的应急之需。其后,省人大常委会健全领导体制和工作机制,专门成立《条例》《意见》执法检查工作领导小组,并下设办公室,由省人大监察和司法委员会承担办公室日常工作。3月6日,省人大常委会召开全省人大视频会议进行全面动员部署,并协调各级各类媒体大力宣传《意见》出台的背景、宗旨和主要内容,形成线上线下同步发声、全省上下联动发力的贯彻落实氛围。
(二)组织排查矛盾,找出风险隐患点
按照习近平总书记关于要及时化解疫情防控中出现的苗头性、趋势性问题的指示,我们把摸清涉疫情矛盾纠纷底数、找准风险隐患点作为一个重要链条来抓。3月18日,省人大常委会及时发出《关于做好疫情防控和复工复产中矛盾纠纷排查评估工作的通知》,督促“一府两院”和各有关方面对照《条例》和《意见》的规定,紧密结合自身工作职责和业务特点,认真排查评估本单位、本系统、本行业在疫情防控和复工复产中的各类矛盾纠纷和风险隐患。一是认真排查系统性行业性矛盾纠纷。省直54家单位迅速行动,全面排查本系统本行业面临或可能面临的矛盾纷争点,截至4月28日共排查出168个方面的矛盾纠纷和风险隐患情形。例如,省市场监管局从自身职责出发,认真排查评估,形成了价格问题、活禽交易、企业登记、餐饮行业问题、消费、知识产权、特种设备等7个方面的矛盾纠纷清单。二是深入排查基层地域性矛盾纠纷。各市县紧密结合本地实际,对社区、乡村涉疫情矛盾纠纷特别是具有地域性特点的各类风险隐患,进行深入排查评估。例如,宿松县针对毗邻湖北乡镇较多、疫情防控风险较大的实际,排查出社区(村)管理、公共卫生管理、道路交通管控、农村人口外出务工、健康码互认等5个类型的问题。通过排查评估,促进各地各部门增强了预防和化解矛盾的警觉性,摸清了涉疫情矛盾纠纷底数,制定了问题清单和化解举措,有效防范化解了一批矛盾纠纷和风险隐患。
(三)融入专项行动,形成整体合力
在各级人大积极组织落实《条例》和《意见》过程中,5月,省委按照中央统一部署,决定组织开展“涉疫情矛盾纠纷集中排查化解专项行动”,并作出具体部署。省人大常委会审时度势,及时调整工作安排,印发《关于深入贯彻落实中央及省委决策部署切实做好涉疫情矛盾纠纷多元化解工作的通知》,要求全省各市县人大常委会、省直各有关单位按照中央及省委的新部署新要求,自觉将《条例》和《意见》的贯彻落实工作有机融入中央及省委专项行动,避免多方部署、多头指挥,形成统一部署、统一推进的整体格局。同时,省人大常委会有关工作机构专门就人大系统依法组织开展的多元化解纠纷工作向省委政法委作了汇报。至此,各地各有关方面将矛盾排查、风险评估、调处化解、信息报送等工作主动纳入到省委组织开展的专项行动之中,持续深化实化涉疫情矛盾纠纷化解工作,依法妥善应对“疫后综合症”,维护社会和谐稳定。
(四)开展执法检查,持续跟踪监督
执法检查是人大行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”。在前期工作基础上,8月中旬至9月上旬,省人大常委会组织3个执法检查组,分赴相关市和省直部门,对《条例》和《意见》落实情况开展了检查,同时委托其他10个市人大常委会在本市开展检查,聚焦防范化解涉疫情矛盾纠纷,找准查实影响法规实施、制约政策落实、损害企业和群众利益等等方面具体问题,有针对性地提出解决思路和办法,形成了高质量的执法检查报告。11月中旬,省十三届人大常委会第二十二次会议听取审议了该执法检查报告。常委会组成人员和列席会议的人大代表认为,近一年来省人大常委会紧扣涉疫情矛盾纠纷多元预防化解工作大局,及时制定《意见》、广泛宣传发动、深入排查隐患、主动融入专项行动、全面开展执法检查,一招不让抓落实,环环相扣强监督,充分体现了地方国家权力机关围绕中心工作,聚焦热点难点,积极发挥自身职能作用的思想自觉和行动自觉,不仅助力了疫情防控的大局,而且创新了人大工作思路,得到了各界的肯定。
二、服从服务大局,四大成效展现“人大作为”
习近平总书记强调,“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”回顾近一年来的履职实践,省人大常委会制定《意见》并跟踪督促落实,取得了良好的法治效果和社会效果,服从服务了疫情防控和复工复产大局,体现了地方国家权力机关在大事、急事、难事面前敢担当、善作为。
(一)有力推动了中央及省委决策部署的落实
为多元化解涉疫情矛盾纠纷,省人大常委会不仅建构法治抓手,而且组建工作专班、召开视频会议全面部署,深入宣传发动,督促“一府两院”和群团组织排查评估风险点,持续推出落实举措,推动多元化解纠纷体制机制的健全完善和苗头性、趋势性问题的有效化解。制定《意见》并督促落实,正是省人大常委会深入学习贯彻总书记重要讲话精神,以法治方式保障推动中央及省委决策部署落地生根、维护疫情防控常态化条件下社会大局和谐稳定的具体行动。
(二)创新和拓宽了人大工作思路
省人大常委会针对化解涉疫情矛盾纠纷之需,依据《条例》制定《意见》,放大了《条例》的法治效应,构建了二者相互配合的法治抓手。同时,直接协调“一府两院”和群团组织推动落实,探索了特殊形势下人大立足自身职责,积极主动作为,服务中心大局的一种创新履职方式,拓宽了人大工作思路,丰富了人大依法履职的内容,是具有人大特点、安徽特色的创新之举,实现了地方人大工作机制的与时俱进、创新发展。
(三)及时引导了社会公众依法规范自身行为
习近平总书记强调,要加强疫情防控法治宣传和法律服务,引导广大人民群众增强法治意识,依法支持和配合疫情防控工作。省人大常委会正是在总书记这一重要指示的指导下,注重发挥《条例》和《意见》的教育、引导、警示作用,促进全社会以法治思维和法治方式预防化解涉疫情矛盾纠纷。通过广泛深入的法治宣传,精准有效的法律服务,增强了社会公众遵守涉疫法律法规和政策意识,引导全社会共克时艰、共渡难关,更好地规范自身维权行为,从源头上预防矛盾纠纷的发生。全省五级人大代表,充分运用代表活动室、工作室、调解室和群众联系点等多种平台,自觉参与矛盾化解,面向群众带头宣讲《条例》《意见》和有关法律法规,防止一些人可能会因法律法规政策上的“无知”导致行为上的“无畏”。
(四)预防和化解了一批涉疫情矛盾纠纷
通过一系列具体举措和工作努力,全省各地各有关方面及时有效化解了一批涉疫情矛盾纠纷。今年1—9月,省司法厅运用人民调解、行政复议、仲裁等多元化解途径,有效化解涉疫情纠纷近10万件,调解成功率98%,绝大多数纠纷在基层一线得到化解。省教育厅通过赠送手机、平板电脑和流量等方式,解决了不具备条件的17万名学生线上学习问题,预防和化解了线上教学带来的风险隐患。省人社厅落实有关减免政策,加大援企稳岗力度,减少了因企业经营困难而裁员、降低薪酬待遇、延期支付工资等矛盾纠纷。安庆市人大常委会驻点督导,走访基层单位400多个,督促解决了毗邻湖北乡镇防控物资短缺、农产品运输车辆通行不畅等问题。各地各有关方面和基层群众普遍认为,省人大常委会依法推动涉疫情矛盾纠纷预防化解工作,见事早、抓得实、有显效,充分展现了地方国家权力机关在抗疫情、促发展中的担当作为。
三、积极摸索规律,四条经验彰显“制度优势”
习近平总书记指出:“抗击新冠肺炎疫情斗争取得重大战略成果,充分展现了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著优势。”“我国成为疫情发生以来第一个恢复增长的主要经济体,在疫情防控和经济恢复上都走在世界前列,显示了中国的强大修复能力和旺盛生机活力!”这一科学论断在安徽省人大常委会自觉发挥人民代表大会制度优势,依法推动涉疫情矛盾纠纷多元化解的创新实践中得到了充分印证。
(一)必须切实增强政治敏锐性
疫情发生后,习近平总书记多次作出重大指示、党中央作出一系列重大部署。我们认真学习领会总书记重要讲话精神,深刻认识到人大应当立足本职、主动担责、迅速行动。从有利于保障疫情防控和复工复产工作有序开展,有利于维护人民群众合法权益出发,我们自觉服从服务全省中心工作和阶段性重点任务,分析研判出随着疫情防控形势的发展变化,各种可以预见和难以预见的风险因素和矛盾纠纷会逐渐显现,如果没有提前预防、不能及时有效化解,势必影响疫情防控和经济社会发展工作大局。省人大常委会立足人大职能和工作特点,果断决策,制定《意见》并跟踪督促落实,找准了依法履职的切入点和着力点,保障了全省疫情防控和复工复产大局,让地方人大工作充满了生机活力。
(二)必须充分发挥地方国家权力机关的职能优势
省人大常委会在围绕统筹“两手抓”、夺取“双胜利”谋划工作时强调,要切实把地方国家权力机关在法治建设上的职能优势转化为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的效能。常委会制定《意见》并加以督促落实,确保全省各地各解纷主体既各司其职、又步调一致,确保全省五级人大代表既当好“调解员”、又当好“监督员”,确保全省各级人大上下联动、共同发力。这是该工作有效避免牵扯、高效协同推进、取得明显成效的重要原因,更是地方国家权力机关能够更好反映民意、集中民智、汇聚民力的重要体现。
(三)必须强化法治的引领推动作用
面对百年未有之大疫情,面对疫情防控和复工复产中产生的新的矛盾纠纷,省人大常委会认真贯彻习近平总书记关于“坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作”的重要指示精神,既把已有法律法规用足用好、把法治红利充分释放出来,又通过督促分类排查和执法检查推动落实,为有效化解矛盾纠纷提供了有力法治保障。这是地方人大常委会“遇事找法”、提高依法治理能力的一次生动实践,也是在百年未有之大变局、大疫情下以法治思维和法治方式应对新挑战、解决新问题的有益尝试。
(四)必须坚定坚持党的全面领导
省人大常委会自觉听从以习近平同志为核心的党中央号令,坚定贯彻落实党中央部署要求,始终把坚持党中央的集中统一领导体现到依法推动疫情防控矛盾纠纷多元化解法治实践的全过程和各方面,自觉围绕省委贯彻落实党中央有关大政方针的决策部署,创造性做好相关工作。省人大常委会党组在动议制定《意见》之初,就及时向省委作了汇报,得到省委的有力支持。《意见》出台后,省委对推动《意见》落地见效提出了明确要求。《意见》强调要“坚持党的领导,依法多元化解疫情防控和复工复产中矛盾纠纷工作在同级党委领导下进行”。在报经省委同意后,《意见》以常委会文件的形式印发省“一府一委两院”、省政府各部门和直属机构、群团组织等执行;在中央及省委部署涉疫情矛盾纠纷化解专项行动后,省人大常委会主动将矛盾纠纷排查评估融入其中等。这都是坚持党的领导的具体体现,也是这项工作能够顺利推进、取得实效的根本保证。
抗击新冠肺炎疫情,是一场历史大考。在这场大考中,安徽省人大常委会紧跟我们党这一风雨来袭时最可靠的主心骨,全面落实党中央战略决策、全国人大常委会有关决定及省委部署要求,充分发挥制度优势,积极创新法治方式,依法推动疫情防控和复工复产中矛盾纠纷防范化解,取得了一定成绩,创造了履职经验,为化解涉疫情矛盾纠纷,维护社会安定有序贡献了人大力量。
安徽省人大常委会研究室、监察和司法工作委员会
本文为《人大工作研究》2020年第59期