关于无锡市开发区人大工作和建设情况的报告

2020年11月12日至13日，全国人大常委会办公厅研究室调研组到江苏省无锡市开展调研。调研组考察江苏凤凰画材公司人大代表工作站、新安街道人大代表联络站、阿斯利康创新中心、锡通科技公司等单位，与人大代表和企业负责人座谈；参加无锡市人大常委会举办的“开发区人大工作研讨会”，初步了解了无锡市开发区人大工作和建设情况。

从调研情况看，无锡市人大常委会围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，紧扣“经济发展增效提质、民生福祉补短提标、生态环境改善提优、社会治理创新提升”4个履职重点，创新思路举措，注重上下联动，立法、监督、代表等各项工作都取得新进展新成效，特别是在开发区人大工作和建设上先行先试，形成了不少好经验好做法。

一、无锡市在开发区人大工作和建设上的主要做法

无锡市辖江阴、宜兴2个县级市和梁溪、锡山、惠山、滨湖、新吴5个区以及江苏无锡经济开发区，土地面积4627平方公里，常住人口657万。2019年全市GDP达到11852亿元，位列全国第13位；人均18万元（约2.6万美元），位居全国第2位。自1992年设立首个国家级开发区以来，无锡已建成6个国家级开发区和8个省级开发区。14个开发区以不到无锡市20%的面积，创造了超过50%的经济总量、60%的公共预算收入，集聚了超过70%的高层次人才，完成了超过80%的外贸总额，吸纳了超过90%的实际利用外资，成为无锡对外开放的主阵地、经济发展的增长极、科技创新的示范区、体制改革的试验田、高端人才的集聚地，为全市经济社会发展作出了重要贡献。

作为较早设立开发区的城市之一，无锡市人大常委会在省委、市委的领导和支持下，积极探索开展开发区人大工作和建设。2014年，无锡市委印发《进一步加强和改进人大工作推动人大工作与时俱进的意见》，提出“根据工作需要，探索在省级以上开发区设立人大工作委员会，作为有管辖权行政区域人大常委会的派出机构，协助人大常委会开展监督、组织代表活动。”2015年党中央转发全国人大常委会党组关于加强和改进县乡人大工作和建设的若干意见后，江苏省委印发《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（省委发26号文），提出“根据工作需要，探索在具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立人大工作委员会。”无锡市委贯彻党中央文件和省委意见精神，印发《关于加强市（县）区、乡镇（街道）人大工作和建设的实施意见》，其中第32条规定：“加强开发区人大工作机构建设。积极探索在具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立人大工作委员会，作为有管辖权行政区域人大常委会的派出机构，协助人大常委会开展监督、选举、组织代表活动等。开发区人大工委配备专职主任或副主任，并明确专职工作人员，开发区人大工委主任、副主任由派出的人大常委会任命。”

（一）探索形成3种开发区人大工作形式。一是在开发区设立人大常委会派出机构。由开发区所属的市或县区人大常委会设置派驻开发区的工作委员会。比如，江阴市人大常委会在江阴临港新城和江阴高新区，设立了临港经济开发区工作委员会和高新区工作委员会。二是健全和强化未设立人大工作机构的开发区的原有乡镇和街道人大组织。这是无锡开发区人大工作的主要形式，无锡市下辖的宜兴市、锡山区、惠山区、滨湖区的各省级以上开发区，都是依托乡镇、街道人大来组织开展人大工作的。以锡山经济技术开发区为例，开发区管委会党群工作部负责联络开发区代表工作，与下辖的街道人大工委一起协同开展人大工作。三是在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。2008年，无锡市人大常委会在无锡新区（高新区）设立了人大联络工作委员会，后又设立无锡市人大常委会新区工作委员会。2016年，无锡市行政区划调整，以无锡新区（高新区）为主体成立无锡市新吴区，按照行政区设立新吴区人大及其常委会，同时保留无锡高新区。

（二）探索开展开发区财政预算和重大项目的人大监督。开发区的经济发展功能决定了其决策和管理必须集中高效，财政体制保持相对独立。随着各级各类开发区的快速发展，经济体量变大、企业数量增多，居住生活的人口也逐渐众多，开发区建设由过去的单一经济建设转变为经济、政治、文化、社会、生态建设并重的局面。开发区财政管理和监督体制成为各方关注的焦点问题，无锡市各级人大开展了一些实践探索。其中，江阴市人大常委会加强开发区预算审查监督和重大项目监督的做法很有针对性，也取得了良好效果。

1.江阴市人大常委会2016年制定《关于加强园区、街道财政预算审查监督的暂行办法》，提出区街财政预算是市本级预算的重要组成部分，须经人民代表大会审查批准。一是市政府的财政预算草案报告中，须单独反映各区街财政预算及执行情况，并在附表中单列其收支预算。二是市人大常委会会议听取和审议市政府预算草案报告时，区街分管领导和财政部门一并参加汇报。三是市人大常委会授权区街人大工委对本辖区的财政预算进行前期调研、日常监督及相关专项调查。前期调研可以采取组织辖区的市人大代表听取选民和社会各界意见、聘请专家组成预算咨询小组等形式，对区街人大工委提出的调研意见，园区管委会和街道办事处应当认真研究，并将处理情况及时反馈。日常监督应当定期组织辖区的市人大代表对本辖区预算执行情况进行专题调研，提出建议，向市人大常委会报告。四是区街预算调整和决算草案编制都需要征求所在区街人大工委的意见后方能报市财政部门汇总，市政府的财政决算草案也要单独反映各区街财政决策情况，并在附表中单列其决算。

2.江阴市人大常委会2016年同步制定了《关于加强政府投资重点项目资金监督的规定》，要求市政府将包括园区、街道在内的年度政府投资重点项目资金安排计划作为年度财政预算草案的附件，一并提交市人民代表大会审查批准。重点项目在园区或者街道的，园区、街道人大工委可以提前了解项目前期准备情况、项目资金平衡议案和其他需要审查的情况，提出意见建议，为市人大财经委员会初步审查提供参考。项目审查通过后，园区、街道人大工委可以组织辖区的市人大代表通过专题调研等形式，对项目实施情况进行日常监督。

（三）支持和保障开发区内的各级人大代表更好发挥作用。无锡市各级人大通过建设代表之家、代表联络站、代表工作站，推动各级人大代表进站工作。调研组考察了新吴区新安街道人大代表联络站，这个联络站位于新安街道第三社区党群服务中心内，进站工作的有4名市、区人大代表，代表名单、接待时间、工作制度都有公示，工作台账记录完整。无锡市人大代表王颖还在这里设立了代表工作室，主动接待群众来访，听取意见建议。华庄街道人大工委推动在凤凰画材公司设立了代表工作站，将附近6名代表编入其中，拓展了代表工作交流和民意反映的渠道。2018年以来，临港经济开发区和江阴高新区的5个街道和镇，全部在街道建成代表之家、在社区建成代表联络站。其中，临港经济开发区建成代表之家5个、代表联络站13个，开展联系选民活动常态化。江阴高新区将代表联络站工作列入年度考核，实时跟踪代表意见和建议办理，并对代表在人代会和闭会期间参加会议活动、视察调研、工作评议、提出建议等履职情况进行监督考核。

（四）探索建立开发区、街道选民代表会议制度。为了解决开发区、街道人民群众意见建议反映渠道不畅的问题，无锡市各级人大在开发区、街道开展了选民代表会议制度试点，由开发区、街道人大工委组织辖区内人大代表、企业代表、群众代表，共同组成选民代表会议，听取和讨论开发区、街道经济社会发展情况，实行民主议政、民主管理，这一做法得到了人大代表和人民群众的肯定，大家参与的积极性很高。

（五）积极开展开发区人大工作和建设理论研究。2010年11月，无锡人大常委会高新区工委联合辽宁鞍山人大常委会开发区工委等14家单位共同发起成立了全国开发区人大研究会。10年来，研究会共组织召开了8届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，围绕开发区人大工作和建设开展理论研究和实证研究，推动了开发区人大工作交流，形成了一批理论成果。

二、无锡市开展开发区人大工作试点的思路和方案

近年来，江苏省各级人大在开发区人大工作和建设方面做了大量工作，取得了明显成效，但是开发区人大职能不健全、工作不规范、监督不到位、代表履职不充分不对应的问题仍然普遍存在。在江苏省人大常委会主要领导的关心支持下，省人大选择在无锡开展省内开发区人大工作试点。无锡市委、市人大高度重视，在总结借鉴各地经验基础上，根据工作实际提出了《关于开展开发区人大工作试点的实施方案》、《无锡市人民代表大会开发区委员会工作职责》，加快推进试点工作。2020年11月13日，无锡市人大常委会召开“开发区人大工作研讨会”，听取省人大、无锡市有关方面、人大代表和专家学者的意见。试点方案的主要内容有：

一是设立无锡市人大开发区委员会。作为市人大常设专门委员会，在市人大及其常委会领导下开展工作。主要职责有5项：1.研究、审议、拟订有关开发区的议案；2.监督检查有关法律法规和决议决定在开发区的贯彻实施情况，组织实施市人大常委会在开发区的执法检查活动；3.为市人大及其常委会审查批准开发区管委会的年度财政预算和决策、经济发展计划和规划等提供支持；4.围绕市人大常委会听取和审议开发区方面的专项工作报告等监督议题组织视察调研；5.组织召开开发区人大代表联席会议，组织开发区人大代表和开发区人大代表专业组开展活动，督促办理开发区有关的代表议案建议。人大开发区委员会组成人员由开发区所在地的市人大代表或熟悉开发区工作的市人大代表组成，主任委员、副主任委员由市人大常委会相关领导和相关方面负责人兼任。相关市（县）区人大将参照设立人大开发区委员会。

二是设立开发区人大工委。根据编制情况，拟在有条件的开发区设立人大工委，也可整合现有人大机构，在相关人大机构增挂开发区人大工委牌子，按两块牌子、一套班子模式运行。开发区人大工委配合人大开发区委员会开展工作。

三是组建开发区人大代表专业组。从具有开发区工作经验的代表中选取若干名代表组建，围绕推动开发区经济社会发展和社会治理，履行代表职务，开展代表活动。

四是建立开发区人大代表联席会议制度。组织区域内人大代表组成联席会议，就区域内经济社会发展、民主法治建设、民生实事办理等项目，听取、讨论区管委会及有关机关工作报告，提出意见建议，督促改进工作。开发区人大代表联席会议由相应的人大常委会或人大开发区委员会组织召开，每年不少于2次。

五是实行工作委托。对行政区和开发区合一的地区，拟在理清相关行政关系的基础上，由市人大常委会委托相关市（县）区人大常委会开展工作，加强对所在地开发区的监督。

三、无锡市各级人大和有关方面反映的意见建议

调研中，地方人大和有关方面的同志反映了工作中面临困难和问题、提出了一些意见和建议：

一是为开发区人大工作和建设提供法治保障。开发区不是一级行政区，不能设立人大及其常委会，这是导致人大职能作用不能完全发挥的主要原因。建议从实际出发，坚持问题导向，认真研究开发区人大制度和人大工作全覆盖的问题，尽早从法律上明确开发区人大机构设置、法律地位、工作职责、工作程序等。

二是指导和支持地方人大工作创新。开发区人大工作和建设仍在探索中，没有现成的路可走。希望上级人大指导和支持地方人大的实践探索。建议全国人大有关方面加强调查研究，及时总结经验，在中国人大杂志、中国人大网、全国人大微信公众号等平台上多宣传地方人大的好经验好做法，促进各级人大交流互鉴。

三是进一步加强开发区工作理论研究。全国开发区人大研究会是开发区人大工作研究的重要平台，主要依托无锡市人大常委会新区工委和无锡市新吴区人大工作研究会开展工作。希望全国人大有关方面和中国人大制度理论研究会继续关心支持研究会的工作，推动加强理论研究，夯实开发区人大工作和建设的理论基础。

调研组成员：翟炜 黄涛 庄泽林

本文为《人大工作研究》2020年第56期