地方关于开发区人大工作和建设的意见建议

9月23日至25日，全国人大常委会办公厅研究室应邀派人参加在河南鹤壁召开的第八届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，了解会议情况，听取意见建议，现将有关情况报告如下。

一、基本情况

全国开发区人大研究会成立于2010年11月，由江苏无锡人大常委会高新区工委和辽宁鞍山人大常委会开发区工委等14家国家级开发区人大工委联合发起。研究会主要通过工作联席会议、研讨会等形式，开展信息交流、调查研究和理论研讨，目前已举办8届。本次联席会议由全国开发区人大研究会主办，河南省鹤壁市人大常委会经济功能区人大工委承办，河南、江苏、陕西、辽宁、江西、湖南、四川等地的十余家开发区人大和部分专家学者应邀参加会议。会议围绕“完善开发区治理体系，助推开发区高质量发展”这一主题，进行了交流研讨，集中反映了开发区人大工作和建设的新进展、新成效，也指出了当前存在的一些新情况、新问题。

开发区是伴随着我国改革开放进程出现的新生事物，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。截至2018年，我国有国家级经济技术开发区219家，高新技术产业开发区333家，省级开发区1991家，各级各类主题开发园区超过2万家。我国开发区可分为经济特区、经济技术开发区、保税区、自由贸易区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、综合开发区以及国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等多种类型，治理模式包括政区合一型、管委会型、公司型等多种模式。开发区人大机构的设立也没有统一模式，主要有：“政区合一”管理体制下成立人大及其常委会，上一级人大常委会在开发区派出工作机构或在人大内部设立办事机构，开发区党工委、管委会下设代表联络机构等几种类型。

近年来，各地开发区人大结合实际，在创新工作形式、发挥代表作用、提高监督实效等方面，努力探索工作规律，不断推进开发区人大工作和建设的发展，与会同志介绍了当地的一些经验做法和创新探索。如，通过上一级人大常委会的授权，召开由开发区内各级人大代表参加的情况通报会、民主议政会或人大代表联席会议，听取管委会、法院、检察院工作情况的报告。在人代会会议期间，探索开发区人大代表单独组团制度，方便代表提出、审议与开发区相关的议案建议，做到“自家人议自家事、自家人表自家意”。建立人大代表参与开发区重大事项决策、列席重大开发建设项目会议、民生实事人大代表票决等制度，通过发挥人大代表作用加强人大监督，推动开发区依法行政、依法办事。探索审查开发区计划和预决算、开展人大预算联网监督等形式，加强对开发区经济社会发展和财政资金的监督。

二、意见建议

近年来，开发区经济总量大幅提升，辖区人口增加很快，社会、文化、生态建设事务日益增多，已经呈现出由单一经济功能区向多功能城市综合区发展的趋势，开发区高质量发展及开发区人大工作和建设都面临一些新情况和新问题，需要加强研究、总结经验，出台举措、破解难题。

与会同志认为，开发区人大工作和建设虽然取得很大进展，但总体上不能适应健全人民当家作主制度体系的要求。

一是顶层设计不足，体制机制不适应。随着经济社会的快速发展，开发区建立时的体制机制已经不能完全适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，开发区人大机构不健全，人大工作滞后，人民群众管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的途径和形式不顺畅的问题日益突出。有的同志认为，开发区成了经济发展的“巨人”、民主政治建设的“矮子”、人大工作的“盲区”。从开发区人大机构数量看，目前我国2万余家开发区中设立人大机构的还不多，建立人大机构的国家级开发区仅100余家，在国家级开发区中占比不足30%，省级以下的开发区设立人大机构的数量就更少了。目前，从全国人大到省级人大还没有开发区人大工作和建设方面的专门立法，开发区人大机构设置、工作职责等缺少法律依据和制度化安排。

二是功能定位不明确，管理层级不对应。由于开发区设置类型、行政级别、管理体制不同，导致开发区人大工作和建设情况复杂、难度很大。中央以文件形式赋予开发区经济发展和行政管理职能，未设置行政区，而我国地方组织法规定只能在行政区设立人民代表大会和人民政府。已经颁布的地方性法规也仅赋予开发区管委会一定的行政管理权，对开发区人大机构的设立、功能定位、组织形式等涉及较少。部分开发区党工委与管委会是一套班子、两块牌子，影响开发区人大监督职能的发挥。已经设立的开发区人大机构受制于地方编制，也存在着机构不健全、干部兼职情况普遍、人大工作力量薄弱等问题。

三是工作开展有困难，依法履职不充分。开发区人大机构不同程度面临着职能不落实、工作难开展等现实问题，一些地方的开发区甚至出现“人大代表无声、人大活动缺位、人大工作失影”等问题。比如，开发区人大机构没有监督职权，开展工作需要上一级人大常委会的授权，工作起来缺少底气，往往流于形式。很多开发区行政级别高于当地人大机构，管委会、法院、检察院也不是由开发区人大机构产生，监督工作很难开展。比如，开发区没有本级的人大代表，只能将辖区内的人大代表组织起来开展工作，因选举单位、隶属关系、活动经费等诸多原因，代表依法履职、联系选民等工作开展难度大，代表意见建议办理存在跨区域协调、答复周期长等难题。在人代会期间，开发区的人大代表分散在各行政区代表团内，不能结合开发区的实际情况进行集中讨论和发表意见，代表履职积极性不高。

四是上级人大支持指导不到位，工作联系不紧密。大家反映，实践中人大对开发区的工作总体上重视不够，很少了解开发区管理和运行情况。有的设立了人大工作机构，上级人大常委会也很少听取专题汇报，开发区人大机构处于“单打独斗”的尴尬境地。对开发区人大机构的工作缺少明确要求和有效约束考评机制。各方面对开发区人大工作的特点规律、现实需要、困难问题研究较少，出台的相关政策文件指导性、可操作性不强，缺乏专门的地方性法规。

与会同志针对开发区人大工作和建设中面临的问题和困难，提出了一些意见和建议。

一是高度重视，推动人大制度在开发区“落地生根”。针对开发区人大机构覆盖率较低的现实问题，与会同志建议全国人大常委会和有关方面将开发区人大工作和建设尽快纳入议事日程，推动各地加大解决问题的力度。对一些区域面积较大、发展较为成熟、与行政区管辖范围有较大重合的开发区，可调整行政区划，实现开发区与行政区“合二为一”。对于一些规划面积较小、难以与行政区合一的开发区，可抓紧研究出台设立人大工作机构的办法。在机构定位上，应当明确开发区人大机构是上级人大常委会的派出机构。在机构编制上，应本着务实、高效原则，合理设置工作部门，配备专职工作人员。

二是加快立法，为开发区人大工作和建设提供法治保障。与会同志强烈呼吁在法律层面对开发区设立人大工作机构进行规范。2015年全国人大常委会修改地方组织法时，增加了“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”的规定。有的同志提出，参考这一做法，建议将地方组织法第53条第3款修改为：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道和设有政府派出机构的开发区设立工作机构。”

三是健全制度，保证开发区人大工作有效开展。目前，各地开发区人大工作都在摸索之中，没有可以遵循的工作制度和工作程序。与会同志建议：一是要明确开发区人大机构的功能定位、人员编制、职责权限，建立完善的开发区人大工作制度。二是建立健全开发区人大机构向上级人大常委会报告工作的制度，并进一步健全工作交办、督办、办结报告制度。三是探索建立有效的开发区人大监督工作制度，提高人大监督的权威性。四是进一步完善开发区人大代表学习培训、视察调研、履职考核、意见建议办理等工作制度。

四是明确职责，增强人大对开发区工作的监督实效。开发区的管理运行具有集中简便高效的特点，但也暴露出不少问题。针对近些年开发区出现的决策不科学、监督不到位等问题，与会同志建议，要在监督法、预算法中明确规定开发区管委会的上级人民政府应当向同级人大及其常委会报告开发区工作情况，将开发区年度经济社会发展计划和预算单列，提请人大及其常委会审查批准，从根本上解决开发区人大监督缺位的问题，实现人大监督全覆盖。地方人大及其常委会也要积极开展法律监督和工作监督，充分发挥人大代表作用，推动开发区治理效能大幅提升，为开发区经济社会高质量发展作出人大贡献。

调研组成员：翟炜 施祖军 许崇峰 程旭

本文为《人大工作研究》2020年第51期