关于北京市区乡镇两级人大换届选举工作情况的调研报告

9月29日，办公厅研究室和联络局组成调研组，赴北京市调研区乡镇两级人大换届选举工作。调研组与市人大常委会人事室、研究室的负责同志，东城区、昌平区人大常委会的负责同志进行座谈交流，听取意见建议；并赴朝阳区南磨房地区（乡）进行实地考察。现将有关情况报告如下。

一、做法与经验

在2016年的人大换届选举工作中，北京市认真贯彻党中央、全国人大常委会有关文件精神，严格执行选举法等法律法规，精心组织、周密安排，区、乡镇两级人大换届选举工作取得新进展。全市共登记选民917.5万人，885万人参加投票，参选率96.5%，选举产生4371名区人大代表，9943名乡镇人大代表。认真落实党中央“两升一降一保证”要求，代表的广泛性、代表性进一步增强。

(一)加强党对人大换届选举工作的领导。北京市委、市人大常委会高度重视人大换届选举工作，市委成立换届工作领导小组，设立联席会议，加强统一领导和统筹协调。市人大常委会党组提前谋划，提出关于做好区、乡镇两级人大换届选举工作的意见，由市委转发。各区、乡镇党委分别成立由党委书记担任组长的领导小组，研究部署换届选举工作，及时研究解决换届选举中的重大问题，积极发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用。市选举办公室制定选民登记、资格审查等工作意见，举办培训班和各阶段工作会议，加强对关键节点和重点内容的指导。联席会议成员单位充分发挥职能作用，指导基层做好相关工作，部分单位配合所在区做好选民登记、投票选举等工作，促进了选举工作的顺利进行。

（二）做细做实代表候选人考察工作。北京市认真落实党中央关于严把代表入口关的要求，坚持党管干部原则和保障选民提名推荐权相统一，认真做好提名推荐，严格考察审查，做到考察审查全覆盖。比如东城区由区委组织部、区武装部和全区17个街道工委组成156个考察组，赴411家单位对465名人大代表候选人初步人选进行考察，累计访谈9000余人次。市委组织部和市选举办公室通过召开会议，印发相关文件，加强对代表候选人人选提名推荐和考察审查工作的指导。各区、乡镇准确把握人选的标准条件，统筹做好政党人民团体提名推荐工作，依法引导选民联名推荐代表候选人。区、乡镇确定的两级代表的正式候选人中，选民10人以上联名推荐比例分别为87.5%和92.7%。党委组织部门会同纪检、统战、信访、工商、税务等有关单位建立联审制度，对代表候选人进行综合考察，保证人选符合法律规定和中央要求。

（三）加强选民登记信息管理系统建设。北京市于2016年在借鉴上海市做法基础上，开发建立了选民登记信息管理系统，规范工作流程，方便选民登记，有效避免了“错登、重登”，大大减少了“漏登”。目前，北京市正对该系统进行升级改造，一是利用北京市大数据平台比对选民信息。改变以往通过公安闸口与户籍库比对的方式，利用政务外网上的人口信息库，实现选民登记信息的实时比对。利用疫情期间排查出的人口信息，在选民登记进入收尾阶段时，由大数据中心反推未登记人员信息，便于基层查找，提高选民登记率。二是完善停剥权人员库。对于检察院或者法院决定在被羁押期间停止行使选举权的，以及被剥夺政治权利的人员，市公、检、法、司四家政法机关统一收集本系统信息，一个出口提供给市人大，改变以往市人大和16个区人大分别与各政法机关沟通协调的方式，提高了工作效率。三是优化系统界面和栏目设置，使其更加智能化，同时增加演示功能，设置视频培训和常见问题等专栏，增强操作系统的便捷性。四是升级手机客户端，将选民登记功能嵌入“北京通”APP，开发微信小程序，借助大数据中心的实名认证功能，让选民在登记时不必输入姓名、身份证等信息，使选民便于使用，乐于使用。

（四）依法组织代表候选人与选民见面活动。北京市普遍做到了按照法律规定公布代表候选人名单及其基本情况。各选区结合实际组织见面活动，做到了规范有序。只要有选民提出见面要求的，都依法予以组织；部分选区还主动组织正式代表候选人与选民见面，并且把见面活动与收集民意结合起来，候选人不仅介绍自己的基本情况，包括工作单位、文化程度、履职能力以及今后打算，还现场回答选民提出的问题，效果良好。东城区提出代表候选人百分之百与选民见面的目标，498名正式代表候选人（除3名因公出国）全面与选民见面，做到“应见尽见”。昌平区组织正式代表候选人与选民座谈、走访选民，增进沟通了解，提高候选人当选后认真履行代表职责的责任感。

（五）依法保障流动人口选举权利。北京市适当放宽了流动人口在京登记参选的条件，规定流动人口原则上回户口所在地参加选举，但是在本市现居住地居住一年以上，或者与现工作单位签有合法工作合同并已工作一年以上的，可以参加北京市的选举，参选时需提供户口所在地的选民资格证明和本市暂住证。流动人口所在单位可以协助其联系户口所在地取得选民资格证明。对已在本市参加过上一届选举的流动人口，以及高校非京籍学生，可以不用出具选民资格证明，经所在选区核对选民资格后参加选举。2016年北京市共登记流动人口385408人，其中89人当选区人大代表，占代表总数的2.04%，比上一届增加35人。对于明年的换届选举，北京市人大的同志表示，对在京参选的流动人口，需是与北京市有较为密切联系的人员，主要依据在京居住或工作时间长短予以确定。昌平区人大同志预计，随着流动人口民主意识和对居住城市认同感的不断增强，将有更多流动人口参与现居住地的选举。

（六）依法处理所谓“独立候选人”问题。在2016年的换届选举中，北京市共排查出72名所谓“独立候选人”，与2011年相比有两个变化，一是人员构成，以学者、律师、记者等群体为主，转变为以涉访人员为主；二是诉求，从政治诉求与个人利益诉求相夹杂，转变为以个人利益诉求为主，想借助换届选举谋求私利。针对这些情况，坚持早发现、早报告、早处置，把措施细化到基层，矛盾排查在选区，问题化解在选举之前，所谓的“独立候选人”没有一人当选为人大代表。在应对所谓“独立候选人”过程中，坚持依法办事，通过法定程序解决问题。选举委员会认真核实所谓“独立候选人”是否有选民资格；在提名推荐开始后，通过组织提名或引导选民提名，把政治素养高、群众基础好、个人影响大的人选提名为代表候选人，将所谓“独立候选人”当选的可能性降至最低，同时把握选民协商酝酿环节，积极引导。

在总结2016年应对所谓“独立候选人”经验基础上，北京市人大的同志表示，北京市本轮的区、乡镇人大换届选举，所谓“独立候选人”将不会成为一个突出问题，即便出现个别类似情况，也会妥善处理好。

二、反映的问题及建议

（一）关于加强党的领导。坚持党的领导是做好县乡人大换届选举工作的根本保证。北京市人大建议在中央文件中进一步明确党委总揽全局、协调各方的领导作用，压实党委对换届选举工作的主体责任。同时，要求明确党委各部门在换届工作中的职责和任务，增强其责任意识。要充分利用当前基层区域化党建的成果，发挥区委、街道工委、社区党委“三级联动”领导体系，发挥党建协调委员会和在职党员的作用，保证换届选举工作顺利进行。

（二）关于代表人选考察工作。2016年换届选举时，党中央对严把代表入口关提出了新要求，所有代表候选人都要进行考察审查。在严格执行这一要求的过程中，出现一些新的情况和问题。一是代表候选人数量较大，考察审查时间相对紧张。对代表候选人的考察审查标准很高，基层人大代表候选人人数众多，上次换届仅一周左右的考察审查时间。建议对初步代表候选人重点进行政治审查和基本条件的把关，对正式代表候选人进行全面考察，突出政治标准、履职意愿和能力，其他方面可以适当区别于领导干部。对于候选人中非公企业、私营经济以及“两新组织”方面的人选，以往主要以听取所属行业或者属地街道工委意见为主，但事实上这些部门并不了解具体情况，建议对于非公企业的候选人以联合审查的结果作为主要依据。

二是进一步明确身份界定。建议党委组织部门根据新形势调整完善代表身份认定标准，便于基层准确把握，防止候选人身份失真失实或变换身份规避审查，特别是对“基层一线”、“工人”、“农民”等身份标准作进一步明确，同时协调公安等有关部门严格审查候选人是否具有外国国籍、永久居留权或永久居留许可，配合做好选举工作。

三是加强党内程序与法定程序的衔接。上一轮换届选举中，出现过一些中央单位的人选考察情况反馈时间较长的问题，还有个别选区出现公布正式代表候选人名单后，发现候选人不合格，导致候选人人数不符合法律规定的最低差额比例的情况，只能推迟选举日期。建议党委组织部门提前谋划部署，将领导班子调整与代表选举工作同时考虑，增加力量投入，加强工作统筹，确保在公布正式代表候选人前完成考察审查。

（三）关于利用信息技术手段服务选举工作。选民登记“重登、错登、漏登”是选举工作的难点。当前，大量选民跨地区流动、“人户分离”严重，特别是城市业态不断丰富、市民身份更为复杂，选民登记工作难度进一步增大。通过信息系统实现数据共享，可以为划分选区、分配代表名额、登记选民、开具选民资格转移证明提供支持。建议在总结地方经验基础上，适时建立全国统一的选民信息登记和选举工作信息化平台，简化各省市之间选民转移程序，便利流动人口在居住地参选。同时，整合利用人口普查数据、公安户籍数据、疫情防控人口数据等，开发完善选民登记手机客户端、微信小程序等并加以宣传推广，作为登记站登记的有效补充，引导选民主动登记，方便选民自主操作完成登记。

（四）关于组织代表候选人与选民见面。组织代表候选人与选民见面有利于增进选民对候选人的了解，调动其积极性，也有利于促进候选人当选后更好地履职。但实践中存在见面主动性不强、范围不够广泛、方式比较单一等问题。在互联网十分发达和新冠肺炎疫情防控常态化的情况下，建议探索利用视频、电视等媒体开展见面活动，进一步丰富见面形式、扩大见面范围，更好保障选民权利。

（五）关于保障流动人口选举权利。随着经济快速发展，人口流动加剧，很多地方出现户籍人口与流动人口“倒挂”现象。以北京市昌平区为例，目前，昌平区户籍人口约61.6万人，而流动人口约120万人。在上一轮人大代表换届选举中，仅748名流动人口参加了代表选举。究其原因，主要是选民意识不强、回原籍地开选民资格证明比较麻烦等。但从深层次分析，由于代表名额分配是基于户籍人口数，流动人口参选将挤占本地人当选代表的机会，有些同志坦言“基层干部对流动人口参选是有抵触心理的”。从根本上解决流动人口在居住地参选、保障流动人口选举权利问题，还需要逐步推进户籍制度改革，并在此基础上修改完善选举法等相关法律规定。

（六）关于加强舆论引导。当前，国际形势复杂多变，国内社会结构深刻调整，随着自媒体快速发展，意识形态领域斗争形势更加复杂，建议在换届选举工作中加强对宣传工作的领导，充分发挥主流媒体的舆论导向作用，牢牢把握对意识形态领域的主导权。选举宣传工作要先于选民登记工作启动，通过大数据对选民关注的选举信息进行精准投放，充分利用选民熟悉的手机应用、网站等传播度高的新媒体，运用文字、图片、音频、视频等多种形式，普及选举常识，告知选民登记的时间、方法、途径等。要密切关注社会舆情，对所谓“独立候选人”、竞选、选民成立选举事务办公室等特殊选情，要做好风险预案，及时妥善处理。

调研组还了解了南磨房地区办事处和乡政府的关系，以及这种体制对人大工作的影响。南磨房乡是北京市农村地区最早成为亿元乡的单位和最早没有农业用地、最早组建成立社区、最早实现农民搬迁上楼的乡镇之一。随着城市化进程，1993年，经北京市人民政府批准，成立南磨房地区办事处。地区办事处是区政府派出的对城乡结合部进行管理的行政机构，也是农村地区“乡镇建制”向“街道办事处建制”过渡的特殊事务机构。地区办事处与乡政府“一套人马、两块牌子”，同时行使农村和城市管理双重职能。随着农村集体经济产权制度改革到位，将撤乡设立街道办事处。南磨房地区办事处工委（乡党委）书记，同时是区人大南磨房地区工委主任；设乡人大主席一人，同时是区人大南磨房地区工委副主任，人大工作开展得有声有色、富有成效。

调研组成员：陈勇 秦蓁 贾楠 黄德宝 陈星言

本文为《人大工作研究》2020年第49期