专家学者对土壤污染防治工作的意见和建议

十三届全国人大常委会第二十二次会议听取和审议全国人大常委会执法检查组关于土壤污染防治法执法检查报告。现将土壤污染防治法实施以来，专家学者对土壤污染防治工作的意见和建议简要整理如下，供参考。

一、成立国家层面土壤质量普查领导小组

有的专家提出，土壤问题涉及农业、国土资源、环保、工信等多个部门，但部门间协调机制尚不完善，导致无法共享土壤资源质量调查数据，难以为防治工作提供保障。建议在成立国家层面的土壤质量普查领导小组，具体职责应包括（1）编制土壤数字化地图，领导研发土壤信息大数据的集成与信息化管理技术；（2）建立国家和区域土壤档案、质量监测平台与预警体系，建设多位一体的土壤信息服务网络，组织开展国家土壤功能分区工作。

二、加强监管能力建设

有的专家提出，监管能力是土壤环境管理体系中最薄弱的环节。建议充分发挥土壤污染防治目标责任制和考核评价机制作用，进一步压实属地政府责任，不断提高土壤环境监管、监测、执法能力建设水平。

有的专家建议，进一步提高土壤环境监管队伍专业化水平和软硬件条件，定期开展专项执法培训，加快大数据、区块链、人工智能等信息化手段在土壤环境监管领域的全面应用。为一线执法单位配备无人机、手持式土壤重金属和有机污染物快速检测仪等装备，全面提升监测能力。

三、深入开展调查评估

有的专家建议，开展重点区域土壤污染成因排查，查明土壤污染成因，追溯污染源头，实施污染源整治，切断污染物进入土壤的途径。以农用地土壤详查成果和土壤环境质量类别划分为基础，进一步查明农用地污染成因，针对污染来源和途径，采取针对性、精准性措施。建立完善在产企业污染隐患排查和自行监测制度，督促指导企业严格落实，持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散而污染土壤。

有的专家提出，土壤污染防治法第五十九条规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。虽然很多实践表明，历史上一直作为农业种植使用的土地，超过建设用地风险管控标准的概率很低，但从保障人民健康和用地环境安全角度出发，仍应按要求进行土壤污染状况调查评估。建议研究制定专门程序规范和技术规定，为指导规范各地调查评估和后续工作提供支撑。

四、加大对企业的监督力度

有的专家提出，目前，地方监管部门对在产企业落实土壤环境制度的监管偏弱、成效不明显，致使企业对履行土壤污染防治责任持观望态度。建议进一步加大宣传引导和监管力度，指导和督促企业履行好污染防治责任。同时，建议地方在编制“十四五”时期土壤污染防治规划时，将对企业的土壤环境管理要求摆在重要位置，进行全面设计。

有的专家建议，地方开展不同行业、不同类型园区的土壤和地下水风险管控试点工作，确立在产企业土壤污染风险管控与修复的技术方法和标准，加快出台企业土壤环境管理规范，进一步提高污染防治能力水平。

五、严格土壤污染防治责任认定

有的专家提出，加快研究和出台土壤污染防治责任人认定管理办法，尽快建立责任人认定与调查修复工作的衔接机制。特别是当存在多个责任人时，应综合考虑责任人类型、污染贡献、是否主观故意、是否积极挽救、经济能力等因素，综合确定责任份额，合法、合理、合情地追究相关责任。

六、强化农用地分类管理和科学防控

有的专家建议，借鉴“河长制”“湖长制”工作经验，探索建立“田长制”，由各级党政领导牵头，负责行政区域内农用地土壤污染防治。结合农业生产活动，建立优先保护类耕地保护措施清单和周边禁入产业清单。依据农用地质量类别划定成果，探索建立超筛选值耕地农产品种植正负面清单，对种植正面清单内农作物的地块，采取临田检测等管控风险；对种植负面清单内农作物的地块，采取定期监测、收获物安全处置等措施。制定不同区域、不同作物类型、不同种植方式的农用地安全利用技术规范。

有的专家提出，加快研究安全利用受污染农用地的技术和路径，探索形成规模化、精细化、集约化的农用地安全利用模式。对已实现安全利用的受污染耕地，从农产品临田检测、超标粮食处置机制、农产品安全追溯体系等方面加强管理，确保安全利用效果稳定可持续。

七、加强建设用地管理

有的专家提出，建立建设用地全生命周期档案，档案应包含地块生产活动信息以及地块调查评估、风险评估、管控和修复效果评估报告等信息，实施全生命周期管理。

有的专家建议，规范建设用地土壤污染风险管控和修复名录建立、管理、退出等流程管理，建立各部门土壤污染防治责任清单。加强与国土空间规划基础数据库的空间匹配，指导有条件地区探索建立利用卫星遥感、在线视频等形式进行污染地块开发利用监控机制。

有的专家提出，探索建立工业产业调整、退城入园等过程中的土壤污染预防和再开发利用监管机制，实现企业规划布局、退出、调查评估、风险管控与修复、再开发利用准入等全过程有效监管。

八、加快建设多元化投入机制

有的专家建议，开展土壤污染防治基金运行模式探索，建立多元化资金筹措机制。充分利用土地产权交易、社会资金、财政和税费杠杆、基金、民营资本等市场机制筹集修复资金，构建多渠道的融资平台和多元化的融资机制。大力发展绿色金融，研究设立环境银行或基金，为重大土壤污染防治项目提供支持以及鼓励符合条件的企业发行股票或债券。

有的专家提出，省级基金是落实土壤污染防治责任、发挥省级财政引导性作用的重要体现，应鼓励有条件的地区加快设立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入机制，对通过优化用地结构和布局推进土壤污染防治并符合相关条件的重大项目予以支持。

九、持续健全法律法规体系

有的专家建议，进一步完善《土壤污染防治法》配套政策和标准规范，健全土壤污染防治联动监管机制，研究制定土壤污染责任认定办法、土壤生态环境损害赔偿办法等规章，建立健全“依法治土”的制度体系，强化法律法规和制度约束。

有的专家提出，污染地块必须在完成调查评估和修复后才能进入土地收储环节，但土壤污染责任人或土地使用权人因无力承担调查评估和修复所需费用，往往选择拖延调查评估和修复活动；而有投资收益能力的土地收储部门或其他机构又不能获得土地使用权，造成各方参与土壤修复的积极性不高。土壤污染防治法建立了修复责任体系，但仍亟待创新修复模式。建议地方在制定土壤污染防治条例的过程中，进一步明确方向性的解决途径。

有的专家提出，地方土壤污染防治条例对土壤污染防治法中提出的鼓励性条款落实不足，如土壤污染防治法中对技术研发和转化设置了鼓励性条款，但在地方条例中有的仍为鼓励性条文、有的没有涉及，建议予以明确和完善。

执笔人：研究室一局 杨轶

本文为《人大工作研究》2020年第47期