关于乡镇人大主席团法理定位的探讨

人民代表大会主席团是人民代表大会会议期间的领导机构，一般只在人代会期间履行职责。按照宪法法律规定，乡镇人大设主席、副主席，但不设常委会，没有常设机关。为更好发挥乡镇人大这一最基层国家权力机关的作用，深化基层民主实践，近年来中央文件和法律赋予乡镇人大主席团一定的闭会期间工作职责，明确乡镇人大主席团在闭会期间组织代表进行监督和开展视察、调研等活动。因此，乡镇人大主席团的地位和作用有一定特殊性。广东省人大常委会办公厅在调研中发现，目前仍有一些基层干部包括乡镇人大主席对乡镇人大主席、主席团的定位和职责问题存在疑惑，有必要从法理上进一步厘清乡镇人大主席团的定位，明晰乡镇人大主席与乡镇人大主席团的法律关系。

一、主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关

根据宪法规定，全国人民代表大会和县级以上地方各级人大设常委会，而乡镇人大不设常委会。1986年修改地方组织法，将乡镇人大会议由乡人民政府召集改为由本级人大会议主席团召集，使乡镇人大主席团突破了开会期间才存在的界限，在闭会期间仍然存续。2015年地方组织法修改，赋予主席团在闭会期间一定工作职责，由此主席团成了乡镇人大闭会期间的常态性组织。但从立法原意和产生方式看，主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关。这是因为：

第一，宪法法律之所以不在乡镇人大设立常委会，是为了在基层更好发挥直接民主的作用。（1）乡镇人大作为我国政权机关的最基层，与群众联系最紧密，群众对乡镇政权的工作也最了解、最关心，因此，乡镇政权应当更多一些民主，更好地发挥由选民直接选举产生的人大代表的作用，以便更直接地反映群众的意见和诉求，更好保证群众直接行使民主权利等。层次多了，反而不利于充分反映群众的意见和要求。（2）乡镇的管辖范围都比较小，代表数量也比较少，凡是应当由权力机关讨论决定的问题，有条件召集人大会议讨论决定。（3）乡镇政权的主要任务是执行，决策职能相对较少。（4）乡镇不设一级法院、检察院和政府部门，监督任务相对较少。①可见，在政权制度设计上，乡镇人大的一个重点是实现直接民主功能，更鼓励由全体人大代表通过多召开会议来直接行使权力。

第二，人大主席团在产生方式和性质上不同于常委会。各级人大的主席团一般都是在每次召开代表大会预备会议时选举产生，履行主持人代会的职责。县级以上人大常委会则由每届人民代表大会第一次会议选举产生，其任期同本级人民代表大会任期相同，行使职权到下届人大选出新的常委会为止，因此县级以上地方人大与常委会是本级国家权力机关的组成部分。②归结起来，大会主席团不是人大的常设机关，即便乡镇人大主席团履职时间可以延续到下一次乡镇人大会议召开，但其任期依然相对短暂，在一届乡镇人大任期内要多次选举产生，这决定其不能被视为乡镇人大的常设机关。

二、乡镇人大主席团在闭会期间行使的主要是程序性职权

地方组织法第15条规定，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”应当强调，这一规定中的“听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动”的主体是代表，主席团的职责是“有计划地安排代表”开展上述活动，而非以主席团的名义直接开展上述活动。③由此可见，主席团并不具有国家权力机关的实体性权力，而是在工作层面行使程序性职责，无权讨论和决定本行政区域内的重大事项，不能在闭会期间以自己名义开展监督工作，不能接受乡镇长和副乡镇长辞职、决定代理乡镇长、任免个别副乡镇长等。

三、地方组织法关于乡镇人大主席与主席团的法律关系不够明晰

地方组织法第14条规定，乡镇人大主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届相同。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。按照这一规定，对乡镇人大主席、副主席的定位会产生两种有差别的理解：一种是乡镇人大主席、副主席的产生方式与县级以上人大常委会一样，每届任期与本级人民代表大会相同，而且主席、副主席是主席团的当然成员，不必每次开会再经大会选举。④因此，主席、副主席负责的是乡镇人大闭会期间的工作。另一种是，乡镇人大主席、副主席要根据主席团的安排组织代表开展活动、负责处理主席团的日常工作，这样看乡镇人大主席、副主席就变成隶属于乡镇人大主席团下面的职务。实践中不少乡镇人大负责同志对自己到底是乡镇人大的主席还是乡镇人大主席团的主席的定位存在疑惑，其原因还是在于法律对乡镇人大主席与乡镇人大主席团的关系规定得不够明晰。

四、中央文件与地方组织法关于镇长是否担任乡镇人大主席团成员的规定不衔接

2015年6月，中共中央于转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，其中明确乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务。但2015年8月修改后地方组织法中只规定乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关职务，对其他主席团成员是否可以担任乡镇政府的职务没有做出规定。探究立法原意，可以理解为考虑到宪法法律历来只规定各级人大常委会组成人员不能担任其他国家机关的职务，并没有对担任人民代表大会主席团成员的职务作出限制性规定，因此对乡镇人大主席团的成员资格也不做限制。实践中，不少乡镇仍然将乡长、镇长选举为乡镇人大主席团成员，广东省2020年8月开展的调研就显示，在调查的1114个乡镇人大中，有387名镇长、126名副镇长担任乡镇人大主席团成员，占比分别为34.74%和11.31%。调研中也有不少乡镇人大主席提出，由于乡镇人大主席团在大会闭会期间负有组织代表对同级政府开展监督的职责，由乡长、镇长担任主席团成员，会对主席团履行这一职责带来影响和制约。

五、修改完善法律和加强工作指导的建议

（一）修改地方组织法第14条第3款有关乡镇人大主席、副主席职责的表述。如前所述，乡镇人大主席、副主席是由乡镇人大选举产生，负责处理乡镇人大的日常工作。建议删去第14条第3款中“负责处理主席团的日常工作”的内容，避免在职责定位上造成混淆。

（二）修改地方组织法第15条第1款，明确乡镇人大主席团成员不得担任国家行政机关的职务。对于地方政府组成人员担任同级人大会议主席团成员的问题，全国人大常委会法工委曾经作出答复：“地方各级人民代表大会选举本级人民政府组成人员，并对本级人民政府工作进行监督。因此，本级人民政府组成人员，以不参加主席团为宜”“按照全国人大的惯例，每届第一次会议，政府组成人员可参加主席团，以后的会议即不参加，这个做法可供参考。”可见，已经在履行职务的政府组成人员不宜参加人大会议主席团。考虑到乡镇人大主席团在闭会期间仍然存续并履职，乡镇政府组成人员更不宜担任主席团成员。建议地方组织法第15条明确规定乡镇人大主席团成员不得担任国家行政机关职务，把中央文件的要求落实到法律中。

（三）就乡镇人大主席团的法理定位和职责履行等问题加强配套法律解释和工作指导。实践中不少基层人大主席对主席团闭会期间职责还存在模糊认识，比如认为主席团在闭会期间可以审查预算、听取审议工作报告甚至决定人事任免等。应当加强对法律的解释、解读，阐明乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间常设机关，在闭会期间只能履行程序性职责，不能行使人大的监督决、决定权、任免权。全国人大和县级以上地方人大加强对乡镇人大主席、副主席的培训，把主席团的法理定位和法定职责等作为培训重要内容，确保乡镇人大主席团依法规范履行职责。 

本文为《人大工作研究》2020年第41期

①李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版第6页。

②李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版第6页。

③李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版第25页。

④李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版第25页。