地方人大及其常委会讨论决定重大事项制度和工作的发展完善

讨论决定重大事项是宪法法律赋予人大的一项重要职权。人大依法讨论决定事项，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民当家作主的重要体现。40多年来，地方人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在地方党委领导下，坚决贯彻落实党中央决策部署，积极探索实践，推进讨论决定重大事项工作制度化、规范化建设，依法讨论决定本行政区域内带有全局性、根本性、长远性的重大问题和人民群众普遍关心的问题，为推动经济社会发展和民主法治建设发挥了重要作用。

1979年7月，五届全国人大二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和地方组织法，明确县级以上地方人大设立常委会。地方组织法规定县级以上地方人大及其常委会有“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”职权。1982年12月，五届全国人大五次会议通过现行宪法并对地方组织法进行修改。现行宪法第99条和104条分别规定了地方人大和地方人大常委会讨论决定重大事项职权。2015年8月修正后的地方组织法第8条和第44条分别赋予县级以上地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项职权。这些规定为行使重大事项决定权提供了法律依据。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对健全人大讨论决定重大事项制度提出了一系列新论断新举措新要求。党的十八届三中全会通过的《决定》中指出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2015年6月，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，对县乡人大依法行使重大事项决定权提出明确具体要求。2017年1月，中办印发关于健全人大讨论决定重大事项制度的文件，对健全和完善人大讨论决定重大事项制度作出顶层设计，这是党中央首次就这项制度提出专门指导意见。这些为各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权提供了重要指导和遵循。

一、积极探索，认真行使重大事项决定权

地方人大设立常委会之初，讨论决定重大事项主要是“一府两院”年度工作报告、国民经济和社会发展计划、预决算报告等。随着改革开放和民主法治建设的不断推进，地方人大及其常委会依法行使职权不断规范和加强，讨论决定重大事项涉及的范围越来越广，同时具有地方特色的决定不断增多。

（一）围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署行使重大事项决定权

地方人大及其常委会在地方党委领导下，围绕中心、服务大局，认真行使职权，及时作出决议决定，把党的主张、人民的意愿通过法定程序转化为国家意志，推动党中央决策部署落地见效。如，为奥运会、世博会、G20杭州峰会、金砖国家厦门领导人会晤、上合组织青岛峰会等重大活动创造良好法治环境，北京、上海、浙江、福建、山东等省市人大常委会主动行使职权，分别作出相关决议决定，为筹办工作提供有力保障。2010年1月，为贯彻落实党中央推进海南国际旅游岛建设发展战略，海南省人大通过关于推进海南国际旅游岛建设发展的决议。党的十八届三中全会以来，为贯彻落实党中央关于全面深化改革的战略部署，上海、天津、成都、杭州等地方人大常委会作出关于促进改革创新的决定。为助力打好三大攻坚战，各地人大常委会纷纷作出相关决议决定。如，福建省人大常委会作出推动打好污染防治攻坚战的决定，江西省人大常委会作出大力推进生态文明先行示范区建设的决议，海南省人大常委会作出关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决议，贵州省人大常委会作出关于依法推动打赢脱贫攻坚战的决议。这些决议决定虽然内容不一，但都立足人大职责贡献人大力量，更好推动党中央决策部署贯彻落实。

（二）围绕促进经济社会发展行使重大事项决定权

地方人大及其常委会紧扣经济社会发展大局，结合经济社会发展的阶段性特点和地方实际作出决议决定。为贯彻落实科学发展观，促进经济社会发展转型，山西、厦门等地方人大常委会作出关于发展循环经济的决定。党的十八大后，围绕建设现代化经济体系，地方人大关于促进经济发展的决议决定明显增多。如，2013年，吉林省人大常委会作出关于突出发展民营经济、加快服务业发展等决定决议。2015年，河南省人大常委会作出关于促进河南省全面建成小康社会加快现代化建设的决定。2018年，为保障长三角一体化国家战略实施，上海、江苏、安徽、浙江等省级人大常委会同步作出关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定，以人大之力助力协同发展。为进一步优化营商环境，促进经济高质量发展，地方人大作出了诸多决议决定。如，湖北省人大作出关于大力推动新时代湖北高质量发展的决定，福建省人大常委会作出关于进一步推进数字福建建设的决定，广东、西安、海口等地方人大常委会作出关于优化营商环境的决定，湖南、宁波、承德等地方人大常委会作出关于促进民营经济高质量发展的决定。这些决议决定，认真贯彻落实党中央决策部署，又注重从地方实际出发，发挥了地方人大助力经济发展和改革攻坚的作用。

（三）围绕解决人民群众普遍关心的热点难点问题行使重大事项决定权

地方人大及其常委会着力维护人民群众合法权益，针对人民群众普遍关注的重大问题，及时开展调查研究，依法作出决议决定，积极回应人民群众关切。如，2000年，苏锡常地区因超采地下水引发地面沉降问题引起社会关注，江苏省人大常委会遂即作出关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定。2013年黄浦江漂猪事件备受瞩目，浙江省人大常委会作出关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定，推动建立病死畜禽无害化处理长效机制。针对长期以来建筑施工扬尘污染问题未得到有效治理、群众反映强烈这一问题，2014年3月，安徽省人大常委会作出关于加强建筑施工扬尘污染防治工作的决定，推动大气环境质量改善。针对农作物秸秆露天焚烧这一顽疾，江苏、湖北、吉林等省级人大及其常委会作出关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定，其中湖北省通过人民代表大会作出上述决定，形成广泛共识。针对对老年人进行保健品欺诈销售越来越多这一情况，2018年10月，黑龙江省人大常委会作出关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议，取得良好社会效果。

（四）围绕推进民主法治建设行使重大事项决定权

地方人大及其常委会针对民主法治建设领域的重大问题，积极行使决定权，推动民主法治进程不断向深度、广度延伸，有力保障改革开放和现代化建设事业。在制定“八二宪法”过程中，湖南、内蒙古等地方人大常委会作出关于组织人民讨论宪法修改草案的决议，为制定一部符合新的历史时期要求的根本大法作贡献。一些地方人大常委会围绕贯彻党中央提出的依法治国基本方略，作出关于全面推进依法治省（区、市）的决议、决定。为进一步促进公正司法，大部分省级人大常委会作出了加强诉讼活动法律监督工作的决议。为积极回应人民群众解决“执行难”诉求，湖南、广西、陕西等12个省级人大常委会出台关于加强执行工作、推动解决“执行难”的决议，为切实解决“执行难”问题提供有力支持。多年来，结合普法工作，各地人大常委会作出关于加强法制宣传教育的决议，促进本区域公民进一步提高法治观念和法律素质，提升全社会法治化水平。在新修改的宪法公布施行后，福建、威海等地方人大常委会通过关于深入学习宣传和贯彻实施宪法的决议或决定，弘扬宪法精神、树立宪法权威，进一步加强宪法学习宣传和贯彻实施。

二、注重规范，不断推进讨论决定重大事项制度化建设

地方人大及其常委会深入贯彻落实党中央决策部署，在讨论决定重大事项的同时，着力加强制度建设，不断提升行使重大事项决定权制度化、规范化水平。

（一）制定完善讨论决定重大事项的制度规定

1988年6月，安徽省七届人大常委会第四次会议通过关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）。此后，地方各级人大常委会相继就讨论决定重大事项制定地方性法规或规范性文件。截至目前，已有29个省级人大常委会就讨论决定重大事项制定了地方性法规。从内容上看，北京、河北等21个省（区、市）规范的是本级人大常委会讨论决定重大事项工作，山西省规范的是省人大及其常委会讨论决定重大事项工作，黑龙江、福建、广西等7个省（区）规范的是全省（区）各级人大常委会讨论决定重大事项工作。一些设区的市一级人大常委会以及部分自治州、自治县人大常委会也制定出台了有关讨论决定重大事项的地方性法规、自治条例。此外，一些没有立法权的县级人大常委会根据中央文件和上位法精神，也制定了有关规范性文件。这些地方性法规和规范性文件都对讨论决定重大事项的范围、形式、程序、效力、保障等进行了具体规范。

党的十八大以来，特别是2017年中办印发关于健全人大讨论决定重大事项制度的文件后，各地认真贯彻实施，进一步加强制度建设。江苏省委下发贯彻中央文件的实施办法，省人大常委会第一时间修改讨论、决定重大事项的规定。北京、天津、河南、湖北等20多个省级人大常委会根据中央文件精神，对有关讨论决定重大事项的地方性法规进行了修改完善，进一步明确了重大事项范围，健全了行使重大事项决定权的工作机制和程序，为提高新时代人大讨论决定重大事项工作水平提供了有力法制保障。

（二）不断明晰讨论决定重大事项的范围

早期，地方人大及其常委会的相关法规和规范性文件中，对讨论决定重大事项的范围规定得比较笼统。随着实践的发展，讨论决定重大事项的重点和范围越来越明确、具体。从各地的法规和文件看，对重大事项范围一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。近年来，各地人大将民主法治建设的重大措施、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目列入重大事项范围，有的更细化扩展到教育、扶贫、养老、医疗、社保、环境保护等方面，并将讨论决定重大事项实践中形成的有效做法，提炼上升到制度层面。北京、天津、安徽等地方人大常委会将讨论决定重大事项的范围明确为“议而必决”的事项，进一步划清决定权与监督权的界限。

根据法律规定和这些年来的实践，地方人大及其常委会重大事项决定权的范围主要涉及以下内容：为保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议决定遵守和执行而决定的事项；批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算，决定对计划和预算的部分变更；涉及本行政区域内改革发展稳定大局和群众切身利益的重大改革举措、重大建设项目、重大民生工程；决定有关民主法治建设的重大问题；政府提请审查的城市总体规划、土地利用总体规划编制方案、修编方案等。

（三）不断规范讨论决定重大事项的工作程序

随着实践的发展，决议决定的形成程序不断规范。一是在决议决定案的提出方面。各地通过法规或文件规定了提出决议决定案所需要的要件，包括该重大事项的基本情况、法律政策依据、所需要解决的问题及决策方案等。明确常委会主任会议、人大专门委员会、“一府一委两院”、人大常委会组成人员联名（省级人大5名，区县人大3名）可以提出决定议案。人大常委会有关机构对拟审议的重大事项议题，组织调查研究，广泛听取人大代表、人民群众和社会各方面的意见建议，积极回应社会关切。对于专业性、技术性强的重大事项，一些地方还通过论证会、听证会等形式听取专家学者、专业机构以及有关方面的意见建议。

二是在决议决定案的审议方面。决议决定案以全体代表或者常委会组成人员过半数通过。会议期间，提案人、提请机关的负责人向会议作说明或者报告，并听取意见，回答询问。从各地行使重大事项决定权的实践看，多数是在常委会会议上进行一次审议并表决通过，但也有二审表决通过的情况。有的地方采取与立法相同的审议程序和表决程序，即一审由专门委员会负责，二审由法制委员会负责。有的地方人大对决议决定案开展合法性审查，确保不与宪法、法律和上级人大及其常委会的决议决定相抵触。通过上述机制，充分发扬民主、集思广益，有力提高了决议决定科学化、民主化水平。

三是在决议决定监督实施方面。一些地方人大常委会建立了较为完善的制度，努力推动决议决定落地生效。如，有些地方定期或不定期听取执行单位的汇报，督促他们及时反馈情况；有些地方建立执行人大常委会决议决定工作的书面报告制度；有的运用执法检查、听取和审议专项工作报告、代表视察、专题调研等形式，加强对决议决定贯彻执行情况的监督检查。有的地方人大常委会建立健全责任追究制度，尝试采取专题询问、质询等方式进行监督问责，切实维护决议决定的严肃性。

三、力求实效，不断提高讨论决定重大事项工作质量

40多年来，地方人大及其常委会勇于开拓，大胆实践，在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索，行使重大事项决定权质量稳步提升，有力促进当地经济发展和社会稳定。

（一）注重推动讨论决定重大事项经常化

早期，各地普遍认为国家应该统一明确重大事项的范围，以增强可操作性。随着实践深入，大家认识到重大事项确定因地区、时间、认识差异而不同，从国家层面对重大事项进行详细界定在操作上存在一定困难。近年来，各地人大根据宪法法律和中央文件规定，总结实践经验，从本地实际出发探索完善重大事项界定机制。如，内蒙古自治区人大常委会根据同级党委工作重点和“一府两院”的建议，提出讨论决定重大事项的年度工作计划。在甘肃省，由各级政府每年年底研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定的重大事项建议清单，报本级党委研究同意后列入人大常委会和政府年度工作要点。北京市政府在每年年底提出第二年人大讨论决定重大事项计划安排，向市委报告得到同意后，列入工作计划，写入市人大常委会工作报告，经人民代表大会会议审议批准后实施。从这些地方的做法来看，普遍注重在党委领导下加强人大与政府等有关方面的沟通协调，努力形成共识。这些经验被2017年中央关于健全人大讨论决定重大事项制度的相关文件所吸纳。

为加强与有关方面的协调配合、形成合力，地方人大常委会普遍建立了重大事项议题协调机制，沟通协商重大事项议题，有关国家机关在每年年初向人大常委会提出议题建议，经协商沟通后，由主任会议列入常委会年度工作计划，有力地弥补了法律规定列举不够全面这一问题。这些都有助于人大进一步找准定位、凝聚共识，为依法行使重大事项决定权营造积极环境，提高行使职权的质量。

（二）注重从地方改革发展需要出发行使重大事项决定权

地方人大及其常委会注重从改革发展实际需要出发行使重大事项决定权，一些决议决定具有鲜明的地方特色。在东部一些地方，重大事项主要聚焦在经济建设、对外开放、改革创新、区域协同发展等方面；在西部一些地方，重大事项主要聚焦社会稳定、产业促进、扶贫开发等领域；在民族地区，地方人大及其常委会还对与民族关系、民族政策有关的重大事项作出决定，促进民族地区改革发展稳定。各地人大常委会出台的决议决定虽然条文不多，但都坚持问题导向，规定了解决某一具体问题的思路、举措、标准和要求，明确具体，可操作性较强，体现了“务实管用”的特点。特别是在为保障重大活动以及应对突发事件过程中，地方人大常委会勇于担当、积极履职，通过作出相关决定，授权政府采取临时性、应急性措施，维护公民权利、稳定社会秩序。在防控2003年“非典”以及防控新冠肺炎疫情工作中，部分地方人大常委会第一时间作出了有关防控工作的决定，用法治思维和法治方式积极回应应急管理中的法治需求，为落实党中央决策部署，动员全社会力量共同打好疫情防控的人民战争、总体战、阻击战提供了有效保障。

（三）注重重大事项决定权与其他职权和工作的结合使用

随着重大事项决定权理论研究和实践探索的深入发展，人民代表大会在讨论决定重大事项中的重要地位和作用日益凸显。一些地方将部分事关本区域经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大议题，提交人民代表大会决定，进一步彰显人民民主的优势。一些有立法权的地方人大及其常委会在贯彻实施法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议决定过程中，作出具有立法性质的决定，有力推动了贯彻实施工作。有的地方人大常委会将监督权与重大事项决定权结合使用，对监督过程中发现的问题主动作出决议决定，努力推动问题解决。有的地方人大常委会在听取和审议专项工作报告后，针对报告的内容作出决议决定。有的针对执法检查中发现的问题，作出决议决定。

注重行使重大事项决定权与代表工作结合，进一步增强行使重大事项决定权实效。从2008年开始，浙江、重庆等一些地方人大常委会探索开展民生实事项目票决制，即人大代表在人民代表大会会议上投票决定当年政府要办理的民生实事，并组织代表对政府办理民生实事的情况进行监督。2018年，浙江省人大常委会在市、县、乡三级全面推行“民生实事项目人大代表票决制”工作。目前，民生实事项目票决制已经在越来越多的地方开展起来了。地方人大及其常委会关于民生问题的一系列决议决定，解决了一大批实际问题，取得显著成效。

执笔人：研究室二局 陈星言 胡德长

本文为《人大工作研究》2020年第36期