地方人大代表工作的发展完善

支持和保障代表依法执行职务、充分发挥代表作用，是坚持人民当家作主的重要体现，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大工作的重要内容。改革开放特别是党的十八大以来，地方人大在党中央和同级党委的领导下，把代表工作作为基础性工作，积极拓展代表工作内涵，探索做好代表工作、发挥代表作用的有效途径，不断取得新成效，积累了宝贵经验。

一、改革开放以来地方人大代表工作发展历程

改革开放以来，地方人大代表工作与人民代表大会制度的巩固完善同频共振，不断创新发展，展现出蓬勃生机。以地方人大设立常委会，制定代表法，党中央出台关于进一步发挥全国人大代表作用、加强常委会制度建设的若干意见，党的十八大胜利召开为标志，可将地方人大代表工作划分为恢复探索、规范加强、巩固提高、创新发展四个阶段。

（一）县级以上地方人大设立常委会开启了地方人大代表工作恢复探索阶段

根据1979年五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，县级以上地方人大设立常委会，为地方人大代表工作提供了坚实组织保障。同时，1979年制定的地方组织法还对代表的质询权、履职保障、与原选举单位和人民群众的联系、撤换与补选等内容进行了规范。1986年修改地方组织法时，参照全国人大组织法的规定，对地方人大代表提出议案、质询案、罢免案和询问等程序作出具体规定。这一时期，地方人大及其常委会认真履行宪法法律赋予的职责，围绕做好代表工作进行了大量有益探索。

（二）代表法的制定开启了地方人大代表工作规范加强阶段

1992年，七届全国人大五次会议通过了代表法。代表法以宪法为依据，从我国国情出发，认真总结各级人大常委会代表工作和代表活动的基本经验，对人大代表的权利义务、履职方式方法、履职保障等内容作出了全面系统的规定，是我国保障和规范各级人大代表履行职责的一部基础性法律。之后，各省级人大常委会都制定了代表法实施办法，对代表在会议期间的工作、会后履职活动、执行职务保障、停止执行职务、代表资格终止等作了进一步细化，有力地保障了代表依法履职。代表法和各地代表法实施办法的出台，标志着包括地方人大在内的我国各级人大代表工作进入了规范发展的新阶段。

（三）2005年中央9号文件出台开启了地方人大代表工作巩固提高阶段

2005年，党中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强常委会制度建设的若干意见》，明确做好新形势下人大工作的指导思想、基本原则和工作重点，同时从尊重代表主体地位出发，就如何充分发挥代表作用、增强代表工作实效作出具体规定。全国人大常委会贯彻落实党中央文件精神，及时出台了一系列配套工作文件。党中央的文件和全国人大常委会出台的工作文件，为地方人大进一步健全代表工作制度提供了重要依据。2010年，贯彻落实党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的要求，总结贯彻落实2005年中央9号文件的实践经验，全国人大常委会修改了代表法。之后，各省级人大常委会及时对代表法实施办法作出修改，对代表法中的相关规定进一步细化。这一时期代表工作全面推进，代表议案建议办理方面普遍建立了较完善的机制，“两个联系”内容不断充实，代表视察和专题调研也基本都建立了相应制度，代表履职服务保障得到提高。

（四）党的十八大开启了地方人大代表工作创新发展新阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视代表工作，党的代表大会和中央有关文件多次就加强和改进代表工作作出部署。2015年，党中央转发了中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，其中用两部分专门对做好县乡人大代表选举工作、加强人大代表同人民群众联系作出部署。同年8月，全国人大常委会贯彻落实《若干意见》精神，对地方组织法、选举法、代表法进行修改，涉及地方代表工作的主要有，增加规定县级人大代表列席专门委员会会议；乡镇人大代表根据乡镇人大主席团的安排开展视察、调研等活动；代表建议、批评和意见办理情况的报告应当予以公开；县级人大常委会和乡镇人大主席团应当定期组织本级代表向原选区选民报告履职情况。2016年党中央发出关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知，对各级人大代表的选举和履职管理监督工作等作出新部署。2017年党的十九大提出，要支持和保证人大依法行使职权，更好发挥人大代表作用。2019年在地方人大设立常委会40周年之际，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，强调要密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用。这一阶段，各地人大及其常委会深刻领会习近平总书记关于代表工作的重要论述，对标新时代党中央对代表工作提出的新要求，创新工作方法，完善工作制度，各方面工作不断迈上新台阶。

二、代表议案建议办理水平不断提升

代表提出议案和建议是代表人民参与管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的重要途径。1982年制定全国人大组织法，把代表提案制度改变为代表议案和代表建议制度。1986年修改地方组织法，对地方各级人大代表提出议案和建议、批评、意见的程序作了规定。1992年制定代表法，对代表议案、建议提出和处理提出更具体的要求。2005年中央9号文件对代表议案和建议的范围、提出、处理、检查督促等各个环节进行了细化和完善。2010年代表法修改又对承办单位加强代表建议办理工作作了若干具体规定。同时，各地人大及其常委会根据党中央要求和代表法规定，及时制定和完善代表议案、建议提出和处理的法规和相关规定，为这项工作的开展提供了较完备的制度保障。

（一）助力代表提出高质量的议案建议

地方人大常委会普遍把提高代表议案建议质量作为代表工作的一个重要内容，支持保障代表通过视察、专题调研等活动了解情况、发现问题，在认真研究、充分酝酿的基础上提出高质量的议案建议。有的地方推行代表议案建议提出前集体酝酿机制，把好代表议案建议的政治关、法律关和质量关。有的地方在人代会召开前组织代表与政府有关部门沟通对接，引导代表聚焦人民群众关注的问题和地方工作重点，有针对性地提出高质量的议案建议。有的地方要求各选举单位加强对代表提出议案建议的学习培训，为代表讲授提出议案建议的法定程序、相关要求，组织履职经验丰富、提出议案建议质量较高的代表交流经验、谈履职体会。

（二）提高议案建议办理质量

地方人大常委会加强议案建议分析、健全办理程序、集中召开代表建议交办会、做好重点建议工作，注重完善与代表沟通、答复和意见督办等各个环节，不断提高代表议案建议办理水平。各地普遍把办理代表议案建议与制定常委会年度立法、监督工作计划结合起来，邀请提出相关议案建议的代表参加立法、监督工作，认真研究吸纳代表的意见建议。有的地方建立健全代表建议服务管理系统，邀请政府有关部门工作人员直接参与人代会期间代表建议处理工作，提高办前综合分析的实效性。有的地方在常委会领导领衔重点督办的基础上，采取抽查方式对代表建议进行重点督办。有的地方组织代表到承办建议较多的单位进行视察，听取审议建议办理情况的报告。有的地方在人代会期间举办代表建议现场答复会，督促各方不断提升代表建议办理质量和效率。有的地方邀请代表全程参与代表建议办理工作，通过面对面交流，共商办理措施，有效提高代表建议办理质量。

（三）对议案建议办理工作进行考核评价

为提高代表议案建议办理工作水平，地方人大常委会普遍开展了多种形式的考核评选。有的地方制定出台代表优秀议案建议评选办法，开展“代表好建议”“代表建议办理先进单位”等评选活动，推动代表议案建议质量和办理工作“双提升”。有的地方开展代表建议办理“两次评价”工作机制，第一次由代表对建议答复函进行评价，第二次由代表对答复函中承诺事项落实情况进行评价，并将代表的两次评价情况作为建议办理是否销号的重要依据。有些地方将代表建议办理情况纳入政府政绩考核范围。有些地方还建立了代表建议办理绩效第三方评估机制，借助外脑对具体建议办理情况进行专业客观的分析评价。

三、“两个联系”更加紧密、更加规范、更具实效

加强人大常委会与代表的联系，密切代表与人民群众的联系，是保障代表依法履行职务的必然要求，也是提高人大工作质量的重要基础。在改革开放初期，有些地方人大常委会对开展“两个联系”做了一些探索，有的地方还出台了工作办法。1992年制定代表法时，在总结实践经验的基础上，对代表参与常委会活动和密切联系人民群众进行了细化规定。2010年代表法修改时增加了扩大代表对常委会、专门委员会活动参与的内容。2015年党中央转发的关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，用较大篇幅对“加强同人大代表和人民群众的联系”进行了全面部署。2016年全国人大常委会办公厅印发关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见，推动各级人大加强代表联系人民群众的工作平台和网络平台建设。各地人大及其常委会认真贯彻落实党中央有关决策部署，多措并举，持续推动“两个联系”向纵深发展。

（一）加强常委会、专门委员会与代表的联系

各地不断扩大代表对常委会和专门委员会工作的参与，把邀请代表列席常委会、专门委员会会议，邀请代表参加立法调研、执法检查、开展常委会组成人员联系代表特别是基层代表等活动作为加强同代表联系的普遍做法。有的地方建立完善主任接待代表日活动制度，把接待主题与常委会立法、监督、决定和重点建议办理等工作相结合，提高实效、丰富内涵。有些地方注重发挥代表在决定重大事项中的作用，开展民生实事项目人大代表票决制，保证代表广泛参与项目征集，充分审议候选项目，并参与票决后的监督和评估活动。近几年，许多地方参照全国人大常委会的做法，在每次常委会会议期间召开列席代表座谈会，面对面听取列席代表的意见建议，有些地方人大常委会还制定出台了关于与列席常委会会议人大代表座谈的实施办法，明确座谈内容和时间安排，使列席代表座谈会制度化、常态化。

（二）加强代表同人民群众的联系

许多地方人大常委会制定并及时修改关于地方各级人大代表联系人民群众的指导意见，为代表联系人民群众提供坚实制度保障，支持代表通过走访、座谈、电话、信函、即时通讯工具等方式加强与人民群众的联系。近年来，地方各级人大按照有场所、有牌子、有制度、有活动、有记录、有资料等标准加大代表联络平台建设，据统计，现在全国各级人大已设立228万个代表联络站和代表之家，为代表开展座谈交流、联系群众、接待选民、向选民述职等履职活动搭建了有力平台。一些地方注重发挥网络信息技术作用，通过完善人大门户网站、定制开发代表履职APP等方式，支持代表与人民群众增进交流，及时回应人民群众和社会关切。有的地方设立“人大代表联系群众12345热线工作站”，定期组织代表接听热线，听取群众意见。有的地方根据代表联系人民群众“一对一”结对子实施方案，促进人大代表与本地老党员、退伍军人、困难群众、困难学子、项目企业负责人等结成“一对一”对子，进一步拉近了代表与群众的距离。

四、为代表参加会议审议提供服务保障

人大代表在人代会、常委会会议上围绕议题审议发言，是法律赋予的神圣职责，也是代表人民行使权利的重要方式。1982年宪法明确规定全国人大代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。1986年修改地方组织法时参照宪法的有关规定，进一步明确人大代表和常委会组成人员在人民代表大会和常委会会议上的发言和表决不受法律追究。1992年制定的代表法对保障代表在大会期间审议发言进一步细化。2010年代表法修改时特别增加了代表要围绕会议议题发表意见、遵守议事规则等内容。同时，为进一步提高代表会议期间审议质量，党中央有关文件、代表法、地方组织法等还对保证代表知情权做出明确规定。各地人大及其常委会依照有关法律规定，制定出台地方人大议事规则，不断改进议事形式、规范审议程序，着力保障代表知情知政，推动代表审议质量不断提高。

为助力代表提高审议质量，各地人大常委会围绕代表知情知政做了大量工作。不断拓展向代表通报有关情况形式、丰富通报内容，从为代表寄送书面材料，到充分利用门户网站、代表电子邮箱、手机短信平台、APP等新方式，从为代表提供常委会公报、本地人大工作报刊，到向代表提供常委会工作要点、立法计划、监督计划、会议议程有关资料。有的地方坚持每年为代表举办报告会，组织代表听取形势报告、政府工作情况报告等，方便代表及时掌握本地经济社会发展情况。有的地方专门创办《政情政务通报》刊物，定期向代表通报有关信息。各地人大常委会普遍在人代会召开前组织代表集中研读讨论大会有关草案和参阅材料，为审议发言做好准备；大会期间通过组织各种形式的会议为代表发表审议意见提供便利，同时还积极协调有关机关负责人到会听取代表意见、回答询问。有的地方还专门就提高常委会会议审议质量开展调研，围绕审议工作出现的突出问题，提出多项提高常委会委员和列席代表审议发言质量的务实举措。

五、精心组织代表闭会活动

代表参加大会闭会期间活动是依法履行职权的重要组成部分，也是做好会议期间工作的前提和基础。1979年制定的地方组织法对代表小组的组成、活动内容进行规定。1992年代表法专设一章，对代表参加闭会活动的组织、形式、内容等方面进行系统规定。2005年中央9号文件进一步明确代表在大会闭会期间活动内容和原则，对加强和改进代表视察和专题调研工作提出新要求。2010年修改代表法时明确了闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，并将积极参加闭会期间统一组织的视察、专题调研作为代表应履行的义务确定下来。各地人大及其常委会根据党中央决策部署和法律规定，结合本地实际，及时出台规范代表闭会活动的工作文件，代表视察和专题调研有序开展，代表小组活力不断增强。

（一）组织好代表视察和专题调研活动

各地人大常委会在代表专题调研工作方面普遍做到了有计划、有组织，在代表视察方面还做到了有督促、有落实。各地始终聚焦本地中心工作和人民群众关心关注的突出问题，组织代表开展视察和专题调研等活动，从改革开放初期聚焦“一府两院”依法行政、公正司法，到开展“中华环保世纪行”活动，再到组织“聚力脱贫攻坚，人大代表在行动”活动等，代表闭会活动始终与时代同频共振。有些地方组织代表跨区域交叉视察和调研，助力代表开拓视野，增长见识。许多地方着力提高代表视察和专题调研实效性，在确定视察调研主题、内容、方式方法时，注意听取代表和有关方面的意见，选择被视察、调研单位兼顾不同类型，便于代表全面、客观地了解真实情况。

（二）发挥代表小组作用

各地人大常委会高度重视代表小组建设，把这项工作列入工作日程，强化措施、加强指导。有些地方按照区域编组、专业行业编组和混合编组的形式指导选举单位组建地方人大代表小组和本地区全国人大代表小组，做到代表小组建设全覆盖。许多地方按照“年度有计划、平时有安排、活动有内容、年终有总结”的标准组织代表小组活动。有的地方将代表小组活动同常委会的工作结合起来，及时将常委会工作重点和常委会会议即将审议的议题通知代表小组，邀请代表小组组长参与有关活动。有的地方通过组织经验交流会、研讨会等促进代表小组活动质量不断提高。有些地方组织省委、省人大常委会等省级领导干部代表以普通代表身份到其所在的代表小组参加活动，起到了很好的示范作用。

六、加强代表学习培训

做好代表学习培训工作，是充分发挥代表作用的基础性工作。2005年中央9号文件提出，要建立对全国人大代表的系统培训制度，要以宪法、人民代表大会制度、国家机构的组织和运作等基本知识为基础，以法律案和各项工作报告的审议、计划和预算的审查、议案和建议批评意见的提出和处理、代表职责等为专题，有针对性地组织好对代表的系统培训。2010年代表法修改，将代表参加履职学习作为代表应当履行的义务确定下来，同时明确县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习，帮助代表熟悉人民代表大会制度、掌握必要的法律知识和专业知识，乡镇的人大代表可以参加上级人大常委会安排的代表履职学习。贯彻落实党中央决策部署和有关法律规定，地方人大代表培训工作方式方法不断创新，制度日益完善，学习培训实效不断增强。

各地人大常委会把制定代表培训规划计划、加大培训频次、丰富培训内容、拓展培训方式作为加强代表培训工作的普遍做法。有的地方采取集中与分散、“请进来”与“走出去”相结合的方式开展代表学习培训工作，通过集中办班、委托县区培训、以会代训、履职经验交流、专题学习讲座等形式，帮助代表学理论、学法律、学制度、学业务、学经验。有的地方除了分期分批组织代表参加学习培训外，还开办“人大代表论坛”，邀请全国人大代表、地方人大代表和专家学者等进行讲课并互动交流，不断提升代表履职能力和水平。有的地方根据代表不同需求为代表提供“量身定制”的学习课程，实现了培训课程从“菜单式”向“订单式”转变。近年来，各地人大常委会还特别注重加强代表思想政治建设，有的地方举办全省五级人大代表履职学习班时，安排常委会领导同志专门做突出政治理论学习的辅导讲座，不断增强代表理论武装和思想建设。

七、加强代表监督管理

加强对代表的监督管理，是支持和保障代表依法履职的重要方面。1979年制定的地方组织法明确代表受原选举单位或选民的监督。2010年代表法修改时，专设一章系统规定了对代表的监督，明确要严格区分代表从事个人职业活动和执行代表职务。2014年湖南衡阳破坏选举案发生后，党中央对各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督，各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督提出明确要求。2016年党中央发出关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知，对人大代表的选举和履职管理监督等工作作出新部署。多年来，各地人大及其常委会及时出台有关工作文件，在加强代表监督管理方面做了大量工作。

各地人大常委会普遍重视对代表的监督管理，不断健全代表履职监督管理机制，加强代表履职档案建设，完善履职报告制度，推进履职情况公开，加强代表履职考核。有的地方建立了人大代表履职网络平台和履职电子档案，加强对代表履职情况的实时管理。有的地方细化代表履职档案内容，注重履职档案成果转化，将代表履职实绩作为换届时推荐代表连任的重要依据。有的地方建立健全代表履职情况公开制度，对每年公开次数予以明确。有的地方探索开展代表任期内向选民书面述职4次、现场述职并接受评议1次的“4+1”述职评议方式。有的地方指导县乡人大继续推进直接选举的代表向选民述职并接受评议，并逐步推动间接选举的代表向原选举单位述职并接受评议。有些地方还开展了年初代表履职承诺活动，并将代表承诺内容对外公开。有的地方开通了人大代表履职监督热线，拓展对代表的履职监督渠道。

执笔人：研究室二局 魏腾飞

本文为《人大工作研究》2020年第34期