增强执法检查监督刚性的实践探索

法律的生命力在于实施。执法检查作为人大常委会行使监督职权的重要形式，对于推动法律法规有效实施和修改完善一直发挥着重要作用。当前，执法检查工作遇到的关键问题就是如何提高“刚性”约束，真正让法律法规牙齿“咬合”。近年来，全国人大常委会和各省（区、市）人大常委会形成了不少好做法、好经验，北京市人大常委会也进行了较为深入的实践探索，认真梳理和归纳总结其中的经验和面临的新问题，进而研究提出进一步的改进措施，必将为我们持续加强执法检查工作提供有力借鉴和参考。

一、十三届全国人大常委会、兄弟省（区、市）
人大常委会提升执法检查监督刚性的主要做法

2018年以来，十三届全国人大常委会从健全完善中国特色社会主义法治体系的高度着眼，把立法和法律实施情况检查放在同等重要地位统筹谋划、一体推进。栗战书委员长多次就执法检查工作发表讲话，强调要坚决克服法律监督中的“粗、宽、松、软”现象。全国人大常委会推出加强执法检查工作的一系列新做法新举措，为各级人大及其常委会作出了很好的行动示范。

一是遵循依法原则，细抠法律条文“严”。强调执法检查既不同于一般的工作检查、行政监督，也不是一般性工作调研、工作指导，而是对法律实施情况的监督，目的是保证法律法规全面有效贯彻实施，让法律制度的牙齿真正地“咬合起来”。执法检查工作必须严格依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序来开展，必须紧扣法律条文，始终围绕法律实施过程来进行。

二是委员长率先垂范，实施检查力度“大”。2018年、2019年执法检查项目安排中，栗战书委员长分别担任大气污染防治法、水污染防治法执法检查组组长，紧紧围绕党中央关于打赢污染防治攻坚战的部署要求，高位统筹，亲自带队深入一线进行检查，强力推动，成效显著。

三是强化问题导向，运用检查方式“活”。进行执法检查时，一般采取小群多路方式，执法检查组分为3—4个小组，每小组6—9人组成，通过增加随机抽查比例、梳理汇总问题清单、组织对执法人员进行法律知识测试、引入第三方机构评估法律实施等方式，奔着问题去、追着问题查、盯着问题改，轻车简从，靶向精准发力，察实情、见实效。

四是敢于较真碰硬，撰写检查报告“实”。按照务实、深刻、简练、有针对性要求，撰写执法检查报告，坚持用事实说话，通过准确、翔实案例和数据讲成效、查问题、析原因、提建议，让法律条文“长出的利齿有力咬合”，真正形成监督压力。2019年12月24日十三届全国人大常委会第十五次会议审议的渔业法执法检查报告，全文提及法条67次，涉及法条31条（占该法全部条文的62%），无论是评估法律实施情况、查找存在问题，还是提出整改意见，都充分体现了用法说话、以事见责，具有很强的针对性。

在全国人大常委会的有力带动下，兄弟省（区、市）人大常委会提高政治站位，认真学习执法检查工作的好经验好做法，同时结合各自实际推出改进工作的一些新招法。

一是注重上下联动，形成工作合力。注重发挥省级人大上下联通的层级特点，突出一个“合”字，配合全国人大常委会议题查、结合省级地方法规自主查、委托市（县）人大同步查，多级人大联动，各级代表参与，动员力量广泛，形成强大工作合力。2018、2019年全国人大常委会执法检查项目均为6项，31个省（区、市）中绝大多数省份都选择2项以上同步实施检查。福建、辽宁、甘肃等省份每年都将联动执法检查列入年度监督计划。

二是议题突出重点，围绕中心工作用力。根据党中央决策部署，围绕本行政区经济社会发展需要设定执法检查议题，是大家的共同特点。近两年的执法检查项目，主要集中在助力经济高质量发展、打赢“三大攻坚战”、保障和改善民生等重点领域。2018年31个省（区、市）涉及污染防治方面的执法检查项目有41项、2019年有43项，均占当年项目数1/4之多。同时，各省（区、市）还结合各自发展实际和区域特色开展执法检查。近年来一些经济较为薄弱的省份专门加大有关农村扶贫开发方面的执法检查力度；一些边疆民族省份注重开展维护民族团结、反分裂、加强民族区域自治方面的执法检查等。

三是综合运用多种形式，发挥整体监督效力。各省（区、市）人大常委会普遍将执法检查与听取审议专项工作报告、专题询问、专题调研、工作评议等监督形式组合使用，并且在实地检查时统筹运用听取汇报、随机抽查、明察暗访等检查方式，打好监督“组合拳”，增强监督实效性。2019年江苏省人大常委会检查水污染防治法实施情况时，制作专题警示片、编制水环境突出问题清单辅助审议，同时结合运用专题询问等手段，努力形成叠加集成效应。

四是打造闭合路径，持续不断发力。各省（区、市）都非常重视完善审议意见跟踪检查机制。通过安排听取整改情况报告、组织对审议意见整改情况进行满意度测评、建立执法检查报告审议意见问题整改销号制度，努力探索执法检查报告审议意见跟踪监督的途径和方法。湖北、山东、内蒙古、浙江等省（区）推进审议意见整改项目化清单化，实行执法检查报告附问题清单、审议意见附整改清单，方便实施对照检查；湖北、内蒙古人大常委会还建立了整改问题销号制度，体现了跟踪监督不达目的绝不停歇的坚定决心。

二、北京市人大常委会提升执法检查监督刚性的实践探索

北京市人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署和北京市委工作要求，注重将执法检查作为增强监督工作实效的重要突破口，坚持运用法治思维，创新工作方式方法。近两年的主要做法包括：

一是“组合式”检查有了新突破。针对超大城市交通治理中的顽症痼疾，按照系统性推进工作的思路，2019年安排了对“机动车停车条例、非机动车管理条例和修改实施道交法办法的决定”的执法检查，第一次采取多法并查方式，紧紧抓住“动态”“静态”交通相互关联的短板弱项，敢于揭短亮丑、较真碰硬。这是在以往“新立法规及时检查、难点问题跟踪检查、市区两级联动检查”基础上推出的执法检查新举措，是基于现实需要解决复杂矛盾、助力改革攻坚任务的主动作为、生动实践，收到了非常好的效果。

二是发挥代表作用从“三边”做起。充分调动人大代表参与执法检查积极性，发放“执法检查记录单”，动员代表从“身边、路边、周边”查起，用事例说话、用数据说话，从一个个典型案例中发现共性问题、归纳概括出普遍性现象。实践表明，检查涉及千家万户的法律法规实施时，广泛发动代表从“三边”查起，方式灵活，简便易行，覆盖面广，有助于从全面、真实的具体事例中抓住关键症结、弄清主要原因，为研究提出整改措施提供有力支撑。

三是重视检查人员培训工作。北京市人大常委会工作机构发挥参谋助手作用，详细收集掌握有关情况，认真开展预先调研，提前完成检查人员培训的谋划安排。在召开执法检查工作启动会的同时，对检查组成员进行专题培训，学习相关法律法规知识、明确检查重点、廓清检查标准，努力做到与被检查部门的信息对称，通过培训使得检查组成员尽快成为“行家里手”。2018年检查消防条例、旅游法及旅游条例，2019年检查水污染防治“一法一条例”、交通领域“两条例一决定”时，不仅邀请市有关执法部门介绍情况，还专门安排参与立法人员解读法律法规要点，目的就是为了使执法检查组成员更精准地了解立法主旨、把握检查重点。

四是打破专业、区域限制，形成“跨界”协同合力。针对重点执法检查项目，由市人大常委会工作机构牵头，多个相关部门配合，分成若干执法检查组，区分不同侧重点开展检查；甚至是打破行政区划限制，围绕同一议题开展联合检查。比如，交通领域“两条例一决定”执法检查，北京市人大常委会城建环保办、内务司法办等4个工作机构直接参与，第一次采取常委会领导全体参加、分组带队的方式开展集中执法检查，实现全市16个区“全覆盖”。2019年检查水污染防治“一法一条例”时，与天津市人大常委会执法检查组联合开展调研，实地察看两地跨界流域综合治理和区域联防联控情况，在深化京津人大沟通合作、加强监督工作协同上迈出了重要一步。

三、增强执法检查监督刚性需要解决好的主要问题

北京市人大常委会的执法检查工作有了一些改进和提升，但是与全国人大常委会和兄弟省（区、市）人大常委会相比较，与建设法治中国首善之区的要求相对照，与更好助力首都经济社会发展和改革攻坚目标任务相匹配，在提升监督刚性效力上还存在一些差距。

一是议题选择的数量和分量关系难把握。好的选题直接决定执法检查的实施效果。满足城市治理急需和助力改革攻坚，地方立法工作力度加大、节奏加快，特别是大力推行“小切口”立法后，北京地方性法规的容量将越来越大。对140多部现行有效、甚至将来更多数量的地方性法规，每年选择哪几项进行检查，以何种标准选题、如何科学组合，“质”和“量”关系到底如何把握，尚未有效破题。

二是检查实施的集中与分散矛盾难处理。“去哪里检查，如何检查”过多依靠相应执法部门的推荐。集中检查参加的人多，“面”上看的多，不容易发现深层次问题；分散检查参加的人少，“点”上看的深入，又不容易发现普遍性的问题。坚持点面结合、集中与分散相结合，既有明察，又有暗访；既了解普遍性问题，又能够“解剖麻雀”，无论从时间还是从人员上看，组织及实际操作难度较大。

三是法规缺乏相应配套措施的短板弱项难纠正。北京市制定地方性法规条例规定“地方性法规明确要求有关机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关机关应当自法规施行之日起一年内作出规定”。然而实际检查时，对是否按要求、按时限制定了配套措施和规定，这些措施和规定是否符合法律法规的立法主旨、是否有效执行等情况，还没有成为执法检查内容的“标配”。

四、进一步增强执法检查监督刚性的几点思考

学习和借鉴全国人大常委会和兄弟省（区、市）人大常委会执法检查的好经验好成果，针对制约当前北京市人大常委会执法检查效果的痛点，我们将下力气打通“依据什么查、怎么组织查、效果如何保证”的断点堵点，以更高标准践行立良法、促善治工作要求。

一是坚持问题导向，大力推行组合式检查。立足首都建设发展全局，综合考虑执法与立法、普法、守法的相互协调，不是从单一角度设置或选择执法检查议题，而是要善于从推动法律法规实施的体系化、系统性出发，善于从关系改革发展稳定大局、事关群众切身整体利益出发，把政府工作的难点与市民群众关心的热点对接起来，同一领域多法并查，难点问题综合检查，大力推行组合式检查，增强覆盖面，扩大影响力，切实提高执法检查工作实效。这将是今后制定执法检查计划的重要依据。2020年安排的促进科技成果转化法与本市促进科技成果转化条例执法检查，以及本市生活垃圾管理条例和物业管理条例执法检查，都体现了组合式执法检查的特点和要求。

二是改进分散式检查，在“三边”基础上做到“三落”。加大“小群多路”分散式检查力度，学习全国人大常委会对照法律逐条细抠的做法，改进代表从“身边、路边、周边”检查的服务保障形式，依据法律法规检查重点，结合代表所在区位特点以及个人职业属性，制作更具有针对性的“执法检查记录单”，真正做到检查事项“落地、落事、落责”。通过分散检查收集、查找问题，起到“探测器”作用。在此基础上，组织集中检查时，要准备更充分、问题更明确、交流更深入、互动更有针对性，有力破解与被检查的部门信息不对称的矛盾，确保执法检查扎实深入、不走过场。

三是注重工作联动，突出整体合力。充分发挥人民代表大会制度优势，将维护国家法制统一与提升本行政区法治化水平有机结合，在执法检查议题选定、工作开展、审议意见跟踪督办等方面，上下联动，同向发力。各级代表广泛参与，交流互鉴，同步推动法律法规有效实施。

四是扩大执法检查成果运用，形成有效监督闭环。细化执法检查报告和审议意见反馈机制，建立整改情况提请常委会主任会议研究制度，探索通过专题询问、听取专项工作报告等形式进一步监督执法检查报告和审议意见的落实整改情况。在新立法规执法检查审议意见落实中，要重点督促法规实施部门进一步完善和落实好具体配套措施。在施行较长时间法规执法检查审议意见落实中，要按照以执法检查促进法规修改的思路，做好调研论证等工作，适时启动法规修改的程序。

本文为《人大工作研究》2020年第32期