人民代表大会制度

蕴含“两个结合”的必然逻辑

　　习近平新时代中国特色社会主义思想是在坚持“两个结合”中创立的，是“两个结合”的光辉典范。在纪念中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记首次提出“两个结合”。党的二十大报告深刻阐述了开辟马克思主义中国化时代化新境界的重大问题，鲜明指出只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力。在文化传承发展座谈会上,习近平总书记深刻指出,在五千多年中华文明深化基础上开辟和发展中国特色社会主义,把马克思主义基本原理同中国具体实际、同中华优秀传统文化相结合是必由之路。这是我们在探索中国特色社会主义道路中得出的规律性的认识，是我们取得成功的最大法宝。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党人把马克思主义国家学说的基本原则同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合创立的，具有强大的生命力和巨大优越性。

　　一、从理论维度看，人民代表大会制度直接发源于马克思主义国家学说的基本原则

　　党的二十大报告强调，马克思主义是我们立党立国、兴党兴国的根本指导思想。实践告诉我们，中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是马克思主义行，是中国化时代化的马克思主义行。国家学说是马克思政治思想的重要组成部分，有别于古典自由主义和黑格尔国家哲学。马克思将阶级概念引入市民社会与国家的关系中，指出国家的产生并不是完全出于个人理性的权利让渡，而是利益分化和阶级斗争的结果，国家是统治阶级实施统治的工具，工人阶级不能简单掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的。这就为工人阶级通过武装革命方式建立新的工人阶级政权提供了理论依据。对工人阶级建立政权后如何施行国家治理，马克思在充分肯定资产阶级民主的历史进步性的同时，对资本主义议会民主虚伪性、软弱性予以严厉批评，并深入总结巴黎公社经验，提出了与资本主义代议制民主截然不同的国家学说，成为人民代表大会制度的理论基础。

　　（一）人民是国家权力的归属

　　马克思主义国家学说强调政权的工人阶级属性，以工农为代表的人民群众是民主的主体，这与之前的民主主体存在实质性差异，人民民主概念在广泛性、平等性上取得巨大进步。马克思指出，“公社完全是一个具有广泛代表性的政治形式，实质上是工人阶级的政权”。我国宪法明确规定国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，各级人民代表大会都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，这就是马克思主义这一理论在人民代表大会制度中的体现。

　　（二）人民代表大会要吸收普通劳动者参加

　　马克思批判资产阶级议会是“清谈馆”，发挥不了民意机关的作用，强调普通工人应当直接参与政权管理，打破国家机关专业化、精英化神话。马克思指出，市政委员“大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级代表”。“公社把所有的公职——军事、行政、政治的职务变成真正工人的职务，使他们不再归于一个受过训练的特殊阶层所私有。”我国选举法明确规定，各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，这就是马克思主义这一理论在人民代表大会制度中的体现。

　　（三）人民代表大会是国家权力机关

　　马克思主张一切权力归公社，实行“议行合一”，先前由国家行使的全部创议权也都转归公社。马克思指出，“公社是一个实干而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。” “先前由国家行使的全部创议权也都转归公社。”这就将人民代表机关置于最高权力机关的地位，形成与资本主义立法、行政、司法“三权鼎立”截然不同的一种新的政权设计。我国宪法明确规定，各级人民代表大会是国家权力机关，同级行政、监察、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，并明确政府是国家权力机关的执行机关，这就是马克思主义这一理论在人民代表大会制度中的体现。

　　（四）实行负责任的选举制度

　　马克思批评资本主义选举制度的虚伪性，指出对财产资格的限制使选举成为资产阶级独有财产，提出新型无产阶级国家政权必须由全民投票选出的代表组成。我国1953年制定的第一部选举法就赋予了公民广泛、平等、充分的选举权和被选举权，并在此后陆续进行差额选举、扩大直接选举和城乡同票同权等，与西方国家经历了几百年才赋予妇女、有色人种等选举权形成鲜明对比。同时，马克思恩格斯创设了选民可以随时罢免代表的监督机制，提出“每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他们的限权委托书（正式指令）的约束。” “以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作。”我国代表法明确选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。由此可知，我国的选举制度完全体现了马克思主义理论。

　　二、从历史维度看，人民代表大会制度深深植根于中国的社会土壤

　　党的二十大报告强调，坚持以马克思主义为指导，是要运用其中科学的世界观和方法论解决中国的问题，不能把马克思主义当成一成不变的教条。从人民代表大会制度的创立发展史看，在马克思主义基本原理与中国实际相结合的过程中，党领导人民因地制宜地推进理论创新与制度创新，使这一根本政治制度始终同中国实际相吻合，是中国近现代100多年历史波澜壮阔、激荡发展的必然结果，是在我们国家历史传承、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的必然结果。

　　（一）在萌芽形成阶段，人民代表大会制度与我们党的革命史、政权建设史紧密相联

　　在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题，君主立宪、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种政治模式都以失败告终。作为无产阶级政党，我们党从成立尹始，就紧紧依靠工农群众，克服一切艰难险阻，开始对工农民主政权进行探索，从1927年在广东海丰和广州分别建立第一个农村苏维埃和城市苏维埃，到1931年在江西瑞金建立全国性红色政权——中华苏维埃，再到抗日战争时期的“三三制”参议会和解放战争时期的人民代表会议，都是我们党在武装革命胜利后，将革命成果予以巩固，并建立人民当家作主政权的形式。通过深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训，深刻总结新型人民民主政权的实践探索，得出的一个基本结论就是：新民主主义革命取得胜利后建立的国家政权，必须实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体；同这一国家政权性质相适应的国家政权形式，只能采取实行民主集中制的人民代表大会制度。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》，庄严宣告新中国实行人民代表大会制度。1954年一届全国人大一次会议召开，通过宪法并正式建立了人民代表大会制度。从人民代表大会制度形成的历史沿革可以看出，这一根本政治制度之所以能确立、行得通、有生命力，就是在探索中国人民实现解放和当家作主的前进路上，一直深深扎根于中国的社会土壤创立的。

　　（二）在规范发展阶段，人民代表大会制度始终回应了我国经济社会发展和民主法治需求

　　党的十一届三中全会后，人民代表大会制度迎来了全面加强、规范发展阶段。

　　一是，适应拨乱反正，人民代表大会制度建设和人大工作全面加强。十一届三中全会将全国工作重点转移到社会主义现代化建设上，对民主和法制问题进行了认真的讨论，认为必须强调民主，为了保障民主，必须加强法制。正是在党中央对过去反思和对发展民主法制的坚定决心下，1979年宪法修正决议，规定地方设人大常委会，地方革委会改为人民政府，县级人大直接选举，上下级检察院关系从监督改为领导。1982年制定“八二”宪法，进一步完善了人民代表大会制度，扩大全国人大常委会职权并增设专门委员会、明确赋予省级人大及其常委会立法权等规定，为改革开放后人民代表大会制度的发展完善奠定了法律基础。

　　二是，适应“人心思法”，立法工作迅速推进。十一届三中全会决定明确，要发展社会主义民主，必须逐步健全社会主义法制，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。邓小平同志讲，由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”。彭真同志在五届全国人大二次会议上用“人心思法”表达出全国人民健全法制的迫切愿望。这次会议一次通过了七部基本法律，立法工作进入快车道。

　　三是，适应改革开放，人大工作的创制性先行性试验性明显加强。以广东为例，从“摸着石头过河”，到积极发挥“立法试验田”作用，在先行性、试验性、科学性、民主性和公开性立法方面进行积极探索，有效发挥立法对改革的引领和推动作用。在监督工作方面，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督，并以监督有力、注重实效而为全国广泛关注，被称作监督工作的“广东现象”。在代表工作方面，建立“代表直通车”，设立“代表活动日”和“代表热线”等，建立健全代表约见政府部门负责人、重点办理代表建议等制度，不断创新和拓宽代表履职渠道。

　　四是，适应社会主义现代化建设新要求，人大工作更加规范。2000年制定立法法，全面系统地规范了人大立法权的行使，2015年修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，完善了统一而又分层次的立法体制。2023年再次修订立法法，完善立法指导思想和原则；贯彻和体现全过程人民民主重大理念，确保立法工作各个环节都能听到人民的声音、了解基层的情况。2006年制定监督法，规定了人大常委会行使监督权的总体要求，对听取审议专项工作报告、执法检查、询问、质询等法定监督方式的要件和程序有了明确规定，各级人大常委会监督工作全面加强和规范。

　　（三）在新时代阶段，人民代表大会制度有力支撑国家治理体系和治理能力现代化建设

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度建设和人大工作，推动人民代表大会制度理论和实践创新取得重大成果，形成习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进新时代人大工作提供了根本遵循。在中央人大工作会议上，习近平总书记用“六个必须坚持”高度概括了党的十八大以来党中央推进人民代表大会制度理论和实践创新提出的一系列新理念新思想新要求，即必须坚持中国共产党领导、必须坚持用制度体系保障人民当家作主、必须坚持全面依法治国、必须坚持民主集中制、必须坚持中国特色社会主义政治发展道路、必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、本质特征和实践要求。

　　党的十八大以来，人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟、更加定型。例如，在坚持党的全面领导方面，健全了党领导人大工作的体制机制。在党中央坚强领导下，各级党委每年定期听取人大工作汇报，研究人大工作中的重大问题和重要事项，每届至少召开一次党委人大工作会议，确立了加强党领导立法工作的制度，完善了人大专门委员会分党组等组织架构，党对人大工作的全面领导有力加强。在立法工作方面，科学立法、民主立法、依法立法深入推进，确立了党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的立法工作格局，注重“小切口”“小快灵”立法，立法形式进一步丰富，积极探索协同立法、共同立法。在监督工作方面，监督工作刚性和实效明显增强，特别是执法检查紧扣法律法规条文开展，突出人大法定职权特点，有力增强规范性、针对性；财政预算监督领域全面拓展，赋予人大国有资产管理监督、地方政府债务管理监督等新的职权，建立了一套工作制度并规范实施；开展人大常委会听取审议监察委专项报告工作。在代表工作方面，代表工作能力建设明显加强，代表建议提出高质量、办理高质量深入推进，选民和原选举单位对代表履职的监督得到积极探索。这些都体现了新时代人大工作更加与时俱进、完善发展。

　　三、从文化维度看，人民代表大会制度彰显了中国优秀传统文化的政治智慧

　　在党的二十大上，习近平总书记强调，只有植根本国、本民族历史文化沃土，马克思主义真理之树才能根深叶茂，并明确指出天下为公、民为邦本、为政以德、革故鼎新、任人唯贤、天人合一、自强不息、厚德载物、讲信修睦、亲仁善邻等十种价值理念，是中国人民在长期生产生活中积累的宇宙观、天下观、社会观、道德观的重要体现，同科学社会主义价值观主张具有高度契合性。在文化传承发展座谈会上，习近平总书记首次精辟阐述“第二个结合”的重大意义，强调“第二个结合”是我们党对马克思主义中国化时代化和历史经验的深刻总结，是对中华文明发展规律的深刻把握，表明我们党对中国道路、理论、制度的认识达到新高度，表明我们党的历史自信、文化自信达到新高度，表明我们党在传承中华优秀传统文化中推进文化创新的自觉性达到新高度。人民代表大会制度是马克思主义中国化时代化的制度成果，许多优秀的中国传统政治文化在人民代表大会制度中得到折射与反映，体现出马克思主义国家学说同中国优秀传统文化之间的价值共通性和高度契合性，因而人民代表大会制度能够同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来，得到最广大人民群众的认同和拥护。

　　（一）人民通过各级人民代表大会行使国家权力体现了民本思想

　　习近平总书记关于“江山就是人民，人民就是江山”的重要论述集中体现了中国传统的江山社稷观念、民本思想与马克思主义的人民性、党的本质属性的贯通、联通。“民为邦本”是中国源远流长的政治思想，该词最早见于《尚书》，原写作“民惟邦本，本固邦宁”，指的是人民是国家的根本，只有百姓安居乐业，根本稳固了，国家才能够安宁，其本质与“大道之行，天下为公”是一致的。也就是说，如若君主不能维护人民的利益，不能施行善政，必然失去政权的合法性。中国哲学区分“道”和“器”，“民为邦本”就是中国政治思想中的“道”，政权形式等国家制度则是“器”。人民代表大会制度是国家一切权力属于人民在政治制度中的对应安排，是中国人民当家作主的重要途经和最高实现形式，充分体现了最广大人民群众的根本利益。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，就是“民为邦本”的政道要求在当代中国政权运行中的具体体现，做好新时代人大工作，也必须始终坚持人民至上的理念。

　　（二）以良法促发展保善治体现了为政以德的理念

　　为政以德出自《论语》“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”指的是根据道德原则治理国家，强调“德”是为政的根本，恪守根本则能教化民众，这是儒家德性政治理论的核心表达。这一德性政治理念与亚里士多德政治学说中的美德思想相吻合，后者认为治理国家的美德才是至善，指出优良的立法家们对于任何城邦或种族或社会所当为之操心的真正目的，必须是大家共同的优良生活以及由此而获致的幸福。人民代表大会是立法机关，同时是法律实施的监督机关，在代表人民行使行为规则的创制权、解释权和监督权时，将保障权利、规范权力，维护公平正义作为基本价值和履职原则，彰显了中国特色社会主义法治的良善品质。

　　（三）酝酿协商体现了讲信修睦、以和为贵的理念

　　讲信修睦出自《礼记·礼运》“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。”指的是讲究信用，睦邻修好。中华传统文化崇尚“讲信修睦”“以和为贵”，不仅是由来已久的文化传统，也从道德意义进一步扩展至经世治国的重要伦理原则，成为兼容并蓄、求同存异、对立统一等优秀政治文化的重要基础。不同于西方为了反对而反对的“针尖对麦芒”式的民主，在人民代表大会制度下，人大代表之间、人大与“一府一委两院”之间，在“信”的价值基础上，经常性地围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，前期进行充分酝酿和沟通协调，再作出决策，体现了“有事好商量、众人的事情由众人商量”的社会主义协商民主特点。

　　四、从结果制度维度看，人民代表大会制度体现了中国特色社会主义民主的独特优势和显著功效

　　党的二十大报告强调，要坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，坚持把中国发展进步的命运牢牢掌握在自己手中。与资本主义民主的“三权鼎立”下的议会政权运行机制相比，充分体现马克思主义国家学说基本原则同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的人民代表大会制度把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保证国家沿着社会主义道路前进，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率，有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序，具有强大的制度功效。

　　（一）人民代表大会制度实现国体和政体的有机统一

　　世界上每个国家都有自己的政体形式，理论上认为一般包括：一人掌握权力的君主制、少数人掌握权力的贵族制和大多数人或全体成员掌握权力的民主制。马克思主义国家学说强调国家的阶级性差异，强调国家建设的第一个概念是国体，即国家由哪个阶级统治。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这一国家性质相匹配的政体形式，必然是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度，我们国家的国体和民主的政体实现有机统一。

　　（二）人民代表大会制度为坚持中国共产党领导提供了制度保证

　　习近平总书记指出，人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴确立为自己的初心和使命。人民代表大会制度是中国共产党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造。回望历史，我们深刻认识到，党的百年历史，正是我们党带领人民艰苦卓绝的政权建设史，也是人民代表大会制度的创建发展史。历史和人民选择了中国共产党，党领导人民制定体现党和人民统一意志的宪法，人民自觉接受宪法确认的党的领导，党自身也在宪法范围内活动，这就是坚持党的领导的历史逻辑、政治逻辑、法理逻辑。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，明确将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入我国宪法第一章总纲第一条。宪法的这一重大完善，具体地现实地体现出人民代表大会制度为坚持中国共产党领导提供了根本的制度框架和制度保证，我们党通过人民代表大会制度，实现对国家和社会的领导。中国共产党的领导和执政，就是支持和保证人民实现当家作主，其主要实现途径和制度载体就是人民代表大会制度。坚持中国共产党领导，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民代表大会制度本质特征和政治优势的集中体现。做好新时代人大工作，就是要始终坚持党的全面领导这一最高政治原则，不折不扣贯彻落实好党中央决策部署和同级党委工作安排。

　　（三）人民代表大会制度保证政权机关高效运行

　　在我国，人民代表大会统一行使国家权力，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调，虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律。这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质区别。邓小平曾指出，西方民主制度的突出问题是“三权鼎立”权力体系中的相互掣肘，认为这是西方民主制度的主要弊端之一。他指出，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”。在党的领导下，人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府一委两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，最大限度保持国家法律法规、公共政策的稳定性和连续性，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。

　　（四）人民代表大会制度坚持和发展全过程人民民主

　　习近平总书记在中央人大工作会议上，深刻阐述评判民主的“八个能否”“四个要看、四个更要看”标准，鲜明指出如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主，并对全过程人民民主作出系统阐述。党的二十大报告进一步揭示全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度是我国实现全过程人民民主的重要制度载体。

　　第一，民主选举是全过程人民民主的基石。人民通过直接或间接选举方式依法选举产生人民代表大会，再由人民代表大会产生其他国家政权机关。代表选举中的选民登记、选区划分、代表候选人推荐、投票等环节，都直接关系人民政治权利的行使和保障水平，成为体现我国全过程人民民主的重要标识。

　　第二，代表依法履职是践行全过程人民民主的重要方式。代表选举产生后，构成国家权力机关的主体，通过参加会议审议、提出议案建议、投票表决等方式参加行使国家权力，通过接待群众、走访、视察、调研等密切联系群众，有效发挥民意代表作用。

　　第三，人大常委会行使职权的全过程各方面都是在践行全过程人民民主。人大常委会集体行使法定职权时，从立法、监督、决定的项目选择到审议表决法律法规草案、作出决议决定、审议通过各项报告、审查批准计划预算草案等，都通过座谈、论证、评估等方式广泛征求各方面意见。同时，各级人大积极健全吸纳民意、汇集民智工作机制，充分践行全过程人民民主。例如，近年来，广东全部镇和部分村（居）社区建立起12000多个代表联络站，定期组织代表进站接待群众，有效畅通听取民意、汇集民智的渠道；科学合理设立基层立法联系点，通过立法联系点有效发挥群众参与立法直通车作用。

　　人民代表大会制度充分体现了“两个结合”的精髓要义，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度，为中国式现代化建设提供了有力制度保证和法治保障。

　　（作者：广东省人大常委会办公厅）