许安标：在法治轨道上推动黄河流域生态保护和高质量发展

2022年10月30日，中华人民共和国主席习近平签署第123号主席令，公布十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过的《中华人民共和国黄河保护法》，自2023年4月1日起施行。黄河保护法贯彻体现习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话、指示批示精神和党的二十大精神、党中央决策部署，反映黄河流域生态环境和经济社会发展的突出特点，强化重大国家战略的法治保障，总结黄河保护的成功经验，形成了系统保护黄河的法律制度。黄河保护法是继长江保护法之后，江河流域保护立法的又一重大标志性成果，对于充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，让黄河成为造福人民的幸福河具有重要意义。各方面对这部法律积极评价，对法律实施的期待很高。2023年2月17日，全国人大常委会召开黄河保护法实施座谈会，对宣传贯彻实施黄河保护法提出了明确要求。水利部等有关方面也对宣传贯彻实施好这部法律作出了具体安排部署。

制定黄河保护法是贯彻落实党中央重大战略决策部署的重要举措

习近平总书记指出，继长江经济带发展战略之后，我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略，国家的“江河战略”就确立起来了。在2020年首部江河流域保护立法——长江保护法草案审议期间，制定黄河保护法，强化黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法治保障，就已同步提上议事日程。

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。黄河流域涉及青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省（自治区），在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。1952年10月，毛泽东同志发出了“要把黄河的事情办好”的伟大号召。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，对推动黄河流域生态保护和高质量发展作出全面部署。习近平总书记走遍了黄河上中下游9省（自治区），对新形势下解决好黄河流域生态和发展面临的问题进行了深入调研和思考，多次就黄河流域生态保护和高质量发展主持召开重要会议、发表重要讲话、作出重要指示批示，强调保护黄河的重要战略意义，深刻剖析黄河的现状及成因，明确黄河保护的目标任务，提出黄河保护的思路、原则和举措，为做好黄河保护法立法工作、推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循。中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对黄河流域生态保护和高质量发展作出系统安排。政策是法律的基础，法律是政策的固化，《规划纲要》为立法创造了有利条件，打下了坚实基础。

水利部早在20世纪90年代就组织开展了黄河保护立法研究，提出了立法建议稿，2019年重新启动了黄河保护立法前期研究。十三届全国人大常委会履职以来至2020年8月，共有全国人大代表200人次和1个代表团提出11件涉及黄河流域立法的议案和建议。2020年9月，全国人大环境与资源保护委员会经与全国人大常委会法制工作委员会研究，报送了关于黄河保护立法的建议。经研究协调，确定由水利部、国家发展改革委牵头具体负责黄河立法起草等工作。

水利部、国家发展改革委牵头成立起草工作小组和专班，会同有关部门起草了黄河保护法草案送审稿。司法部会同水利部、国家发展改革委等有关部门反复研究修改，形成了黄河保护法草案。2021年10月8日，国务院第151次常务会议讨论通过了提请全国人大常委会审议的黄河保护法草案。

全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示要求和党中央决策部署，高度重视制定黄河保护法工作，将制定黄河保护法列入全国人大常委会2021年度、2022年度立法工作计划，2021年12月和2022年6月、10月，十三届全国人大常委会三次审议并全票通过。审议修改期间，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在水利部及水利部黄河水利委员会的支持下，深入开展调查研究，调研足迹遍及流域各省（自治区），多次观看调水调沙，征求有关方面意见，倾听沿黄9省（自治区）诉求，深刻认识到黄河保护的复杂性和艰巨性。根据常委会审议意见和各方面意见，与有关部门一道，对草案规定的主要制度措施反复研究论证，保障制度设计科学合理、符合实际、利于操作，确保黄河保护法的立法质量。制定黄河保护法是党中央确定的重大立法事项，在黄河保护法草案三审前，就制定黄河保护法的立法工作向党中央请示。以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，是黄河保护法顺利制定出台的根本政治保证。

坚持战略思维和系统观念，总结体现黄河保护的历史经验和客观规律

黄河保护法将习近平总书记和党中央对保护黄河的要求，黄河保护实践中行之有效的政策、机制、制度予以立法确认，以法律形式界定各方权责边界、建立黄河保护制度体系，规范对黄河保护产生影响的各类行为。立法中着重把握以下几点：

坚持战略思维，突出重点

将实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展写入立法目的。落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治。贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。坚持以水为核心、河为纽带、流域为基础，全方位贯彻“四水四定”，把水资源作为最大的刚性约束，明确国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。

坚持系统保护，统筹兼顾

坚持以流域为单元，妥善处理多元诉求，平衡好各方利益，统筹谋划上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保护，协同推进大治理，明确黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展。准确把握保护和发展关系，把大保护作为关键任务。统筹发展和安全，大力提高水安全风险防范和应对能力。处理好当前和长远关系，既立足当前将黄河保护的成熟做法上升为法律规定，又兼顾长远对仍需探索实践的内容作原则规定，为进一步探索留出制度空间。增强法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性，做好与水法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律的衔接，注重发挥法律合力。

坚持总结体现黄河保护的历史经验和客观规律

经过一代接着一代的艰辛探索和不懈努力，创造了黄河岁岁安澜的历史奇迹，充分彰显了党的领导和社会主义制度的优势。1999年对黄河水量实行统一调度，特别是《黄河水量调度条例》实施以来，初步遏制了黄河断流的势头，黄河已经实现连续20多年不断流，水资源节约集约利用成效显著，对黄河的特点和运行规律认识不断加深。黄河保护法系统总结党领导人民治理黄河的历程，提炼其中的宝贵经验，规定国家对黄河水量实行统一配置、对黄河流域水资源实行统一调度，要求设立黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会提供专业咨询，强调国家鼓励和支持开展黄河流域生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙运动与调控、防沙治沙、泥沙综合利用、河流动力与河床演变、水土保持、水文、气候、污染防治等方面的重大科技问题研究。

坚持问题导向，着力解决黄河保护的特殊问题

法律调整社会关系，如民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系，刑法调整犯罪和刑罚的关系，这类关系覆盖全国，立法适用于全国。国家有关生态环境保护和高质量发展的法律同样适用于包括黄河流域在内的全国范围，而黄河保护法是流域立法、区域立法，只有突出黄河保护的特点，解决其独有问题，才能彰显其立法价值和意义。习近平总书记强调，黄河一直体弱多病。黄河流域最大的问题是生态环境脆弱，最大的矛盾是水资源短缺，最大的威胁是洪水，最大的短板是高质量发展不充分，最大的弱项是民生发展不足，黄河流域还存在沿黄省区高效协同发展机制尚不完善、流域治理体系和治理能力现代化水平不高、文化遗产系统保护和精神内涵深入挖掘不足等问题。黄河保护法坚持问题导向，紧紧抓住黄河保护主要矛盾、特殊问题、突出特点，明确法律适用范围，健全管理体制，强化规划与管控，对加强生态环境保护、推进水资源节约集约利用、保障黄河安澜无虞、促进高质量发展、保护传承弘扬黄河文化作出针对性规定，加大保障、监督和处罚力度，有许多制度创新和务实管用的举措。

健全管理体制

黄河流域管理体制特殊，涉及中央和地方、多个流域省区、多个部门多个领域。保护好黄河，要形成中央统筹协调、部门协同配合、属地抓好落实、各方衔接有力的管理体制，完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系。黄河保护法健全管理体制，主要作了以下规定：

①明确国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制（简称黄河流域统筹协调机制）。法律中规定了黄河流域统筹协调机制的职责，要求水利部黄河水利委员会为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障。审议修改期间，有的意见建议加强地方工作的统筹协调，实践中沿黄9省（自治区）都已经建立统筹协调机制，据此，增加黄河流域各省（自治区）可以根据需要建立省级协调机制规定。

②明确国务院水行政主管部门黄河水利委员会（简称黄河流域管理机构）及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责，强化黄河流域管理机构统筹职责，首次将黄河水利委员会（简称黄委）名称写入法律，明确其法律地位。

③明确黄河防汛抗旱指挥机构的办事机构设在黄河流域管理机构，承担黄河防汛抗旱指挥机构的日常工作。这一规定与防洪法是一致的，目前黄河防汛抗旱总指挥部的办事机构也设在黄委。

黄河保护法还规定了水利部等国务院有关部门、黄河流域生态环境监督管理机构、黄河流域地方人民政府及其有关部门和各级河湖长的职责，明确黄河流域建立省际河湖长联席会议制度。

强化规划与管控

推动黄河流域生态保护和高质量发展，要充分发挥规划的引领、指导和约束作用。推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功，既要谋划长远，又要干在当下，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干。黄河保护法强化规划与管控，主要作了以下规定：

①明确国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系，要求编制黄河流域生态保护和高质量发展规划、黄河流域国土空间规划。黄河流域生态保护和高质量发展规划已经出台，即《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。黄河保护法还要求水利部牵头编制黄河流域综合规划、水资源规划、防洪规划等。纲要提出，编制水安全保障等专项规划，形成“1+N+X”规划政策体系。黄河流域规划体系中的规划较多，要注意把握各类规划的关系，做好规划之间的衔接。

②规定按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单。首次将“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）写入法律。

③禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目。禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外。审议修改期间，干支流目录、岸线管控范围的确定是一个备受关注的问题，主要是因为长江保护法作了相关规定，明确管控范围为“一公里”“三公里”。对于黄河保护法要不要作类似规定，讨论热烈。经反复研究，黄河保护法规定，干支流目录、岸线管控范围由国务院水行政、自然资源、生态环境主管部门按照职责分工，会同黄河流域省级人民政府确定并公布。这是黄河保护法重要的配套规定之一，有关方面要抓紧确定并公布干支流目录、岸线管控范围。

推进水资源节约集约利用

黄河水资源严重短缺，多年平均降水量仅为长江流域的40%，多年平均水资源总量不到长江的7%，水资源开发利用率高达80%。无论是与沿黄9省（自治区）视频座谈，还是到沿黄地区实地调研，或是征求沿黄地区意见，各方面反映最集中最突出的就是水资源短缺，各地发展动力强劲但受黄河水资源限制较大，一路喊“渴”。推动用水方式由粗放向节约集约转变，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，成为立法要解决的重点问题。黄河保护法努力做好水资源管理这篇文章，推进水资源节约集约利用，主要作了以下规定：

①明确国家在黄河流域强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，有效实现水资源节约集约利用，推进节水型社会建设。规定黄河流域水资源利用，应当坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算。

②强调国家对黄河水量实行统一配置，制定水量分配方案；国家对黄河流域水资源实行统一调度，遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则，根据水情变化进行动态调整。

③要求黄河流域管理机构审批有关取水申请时，研究取水口所在地的省级人民政府水行政主管部门的意见。审议修改期间，沿黄地区普遍建议在坚持黄委统一调度水资源的前提下，适当扩大地方水资源管理权限，有的建议将审批权限下放地方，有的建议黄委在审批取水申请时要充分考虑地方意见。目前这一规定在坚持黄委统一审批的前提下，要求研究地方意见，充分考虑并吸纳地方的合理意见。

黄河保护法还对取用水总量控制、水资源差别化管理、强制性用水定额、严重干旱应急调度等作了规定。山东多次提出将“河南省、山东省黄河供水区”修改为“黄河流经省、自治区其他黄河供水区”的意见，不列具体的省名，经与有关方面共同研究，采纳了这一意见。

保障黄河安澜无虞

黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大的河流之一。要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”。黄河保护法健全水沙调控与防洪安全制度，主要作了以下规定：

①要求在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制，保障防洪安全。黄河堤防从源头到入海口的分布和坚固程度不平衡，素有“铜头铁尾豆腐腰”之说，“豆腐腰”主要是指下游段，地上悬河问题最突出、历史上决口最多。通过对悬河、水库、大坝、堤防、险工、控导工程、滩区、蓄滞洪区等进行实地调研，加强黄河干支流控制性水工程、标准化堤防、控制引导河水流向工程等防洪工程体系建设和管理，因地制宜采取河道清障、岸坡整治、堤防加固等河道治理措施，实施滩区综合提升治理工程，对黄河防洪安全极为重要。

②明确国家实行黄河流域水沙统一调度制度。黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。法律草案审议修改期间，对于如何实现水沙科学调控有不同意见，多次就水沙调控听取专家意见，与水利部、黄委共同研究。从目前情况看，水沙调控符合实际，成效显著，下游河床下切，河道淤积得到遏制，黄河保护法强化水沙调控，增加国家实行黄河流域水沙统一调度制度的规定。

③规定洪水调度方案报国务院水行政主管部门批准并抄送国家防汛抗旱指挥机构和国务院应急管理部门，按照职责组织实施；年度防凌调度方案报国务院水行政主管部门备案，按照职责组织实施。审议修改期间，有关部门多次就洪水调度方案等如何组织实施提出意见。经与有关方面多次交换沟通意见、反复共同研究，积极稳妥解决，目前的规定强调各有关部门按职责组织实施，符合实际情况和有关文件精神。

黄河保护法还对编制水沙调控方案和防御洪水方案、河湖管理和保护、河道采砂管理、水库库区管理等作了规定。

同时，黄河保护法对生态环境保护、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障监督处罚等问题，作了针对性的规定。要准确把握黄河生态环境保护、治理与高质量发展的辩证统一关系。保护、治理是前提、基础，只有保护好黄河、治理好黄河，才能为高质量发展提供最基本的保障，才谈得上高质量发展。黄河保护法开创性地设专章对促进高质量发展作出规定，高质量发展的内容不仅体现在专章中，其他各个章节中也都有涉及。

严格贯彻实施法律是确保立法效果的长期任务

好的法律需要好的实施。黄河保护法立法难度不小，经过深入调研、广泛听取意见，综合协调、凝聚共识，顺利制定出台，殊为不易。同时，黄河保护涉及多部门、多领域和多种法律关系，贯彻实施任务非常艰巨繁重。各有关方面要共同努力，把黄河保护法贯彻实施好。

全面履行各项职责义务

黄河保护法规定很全面，内容很丰富，每一章每一条都需要认真落实。各有关主体要严格对照法律条文，全面梳理和履行黄河保护法规定的各项职责义务。黄河保护法很多条款规定了水利部、黄委及其所属管理机构、县级以上地方政府水行政主管部门等的职责，水利部已逐条梳理黄河保护法规定的水行政管理职责，细化为77项具体贯彻落实措施，明确责任单位和完成时限，工作抓得早、很扎实。

抓紧完善配套规定

黄河保护法对黄河保护制度能细化的尽量细化，能具体的尽量具体，但是黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的重大系统工程，还有一些事项需要配套规定进一步明确。黄河保护法明确要求国务院有关部门制定修改配套规定的条文有30多个，干支流目录、岸线管控范围、生态流量和生态水位管控指标、黄河水量分配方案、地下水取水总量控制指标、重要饮用水水源地名录、纳入水沙调控体系的工程名录、黄河防御洪水方案、洪水调度方案、黄河滩区名录等均与水利部、黄委有关。要抓紧制定修改这些配套规定，确保法律的规定、原则、精神、要求落到实处。尚未出台的要根据立法法规定，在法律施行之日起一年内制定，重要的配套规定要与黄河保护法同步施行；已经出台的要对标对表黄河保护法深入评估论证，开展集中清理，与黄河保护法规定不一致的要及时修改完善。

加强法律宣传普及，严格执法

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。黄河保护法要实施好，就必须采取多种形式，宣传普及法律知识，让法律走到群众身边、走进群众心里，做到“家喻户晓”，营造依法保护好“母亲河”的良好社会氛围。贯彻“谁执法谁普法”的原则要求，执法主体要落实好普法责任制。要精准把握法律精神和要义，解读阐释好新规定、新制度、新要求、新举措。特别是要严格执法，让法律产生张力，形成严格约束，以案说法、以案释法，充分发挥法律的规范保障、引领推动作用。

（作者许安标系全国人大常委会法制工作委员会副主任）