在新时代立法工作中践行全过程人民民主

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结民主法治发展实践经验，深化对民主政治发展规律的认识，提出了全过程人民民主这一具有原创性、标志性意义的重大理念，强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。党的二十大报告对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出部署，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，把发展全过程人民民主作为中国式现代化本质要求的重要内容，为新时代新征程发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明指明了前进方向、提供了根本遵循。

立法是国家重要的政治活动，担负着将党的主张通过法定程序上升为国家意志的重要使命。在立法工作中坚持和践行全过程人民民主重大理念，是贯彻党的群众路线、践行党的性质宗旨的具体体现，是发挥人民代表大会制度重要制度载体作用的必然要求，也是立法工作必须遵循的基本原则。全国人大及其常委会高度重视在立法工作中坚持和践行全过程人民民主，以实现人民对国家治理的有序参与。十三届全国人大期间，全国人大及其常委会修改了全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法，在总则部分增加坚持全过程人民民主的原则和要求，同时作出一系列具体的制度设计，将其转化成科学有效的法律制度安排，人民当家作主的制度体系进一步完善。全过程人民民主在立法实践中形成的科学合理制度安排，确保了把维护人民利益、反映人民愿望、保障人民权益、增进人民福祉体现在法律条文上、落实到立法工作中，广泛凝聚立法共识，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

一、坚持人民主体地位，充分发挥人大代表在立法中的主体作用

习近平总书记指出：“要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。”在我国，国家的一切权力属于人民。人大代表由人民民主选举产生，代表人民通过代表大会行使国家权力，是党和国家联系人民群众的桥梁。人大代表依法参加行使立法权，把反映民情民意、监督政府依法履职和推动解决实际问题有机结合起来，是发展全过程人民民主的生动实践。

充分保障代表依法参加行使立法权。通过人民代表大会行使立法权，是法律赋予人大代表的光荣职责。就全国人大而言，自2015年起，连续8年提请全国人民代表大会审议重要法律案，先后审议通过了宪法修正案、监察法、外商投资法、民法典、全国人大组织法、全国人大议事规则、地方组织法等重要法律，以及关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定等。按照法律规定，在大会举行前的一个月及时将有关法律草案发给代表，组织代表集体研读讨论，保障代表充分了解和高质量审议法律案。这些都是保障全国人大代表代表人民直接参加行使国家立法权的重要举措。

健全完善代表参与立法工作的体制机制。十三届全国人大常委会高度重视代表工作，制定《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》，建立与列席常委会会议的代表座谈机制等，形成了一系列制度成果和实践成果。具体到立法领域，主要有以下体现：统筹代表议案建议办理与立法规划计划编制工作，及时把人民群众关心关切的事项提上立法日程；完善法律草案征求全国人大代表意见工作机制，更加注重发挥具有相关法律工作背景代表以及提出相关议案建议的代表的作用；积极邀请代表参加立法调研、座谈研讨、立法评估等活动，认真听取代表意见建议，拓展听取代表意见建议的途径和方式，重视对代表意见采纳情况的反馈，等等。

在代表议案、建议提出和办理工作中践行全过程人民民主。依法提出议案和建议，是法律赋予人大代表的重要职责。人大代表同广大人民群众工作生活在一起，最了解民情民意，将人民群众的所思所想所愿所盼，以议案和建议形式传递给各级国家立法机关，是依法履职的重要方式。各级人大代表通过深入调查研究，体察社情民意，找出具有普遍性、共通性且适宜在法律法规和制度政策上推动解决的问题，进行前瞻性思考，形成具有建设性的解决问题的思路，进而提出议案和建议，彰显“人民选我当代表，我当代表为人民”的责任和担当。认真审议代表议案，研究办理代表建议，是国家机关的法定职责。全国人大及其常委会将办理代表议案建议与研究制定立法规划计划、起草修改法律等工作结合起来，将人大代表的真知灼见转化体现为法律制度和工作举措，推动解决代表关注、群众关心的重点难点问题，是坚持和践行全过程人民民主的重要体现。例如，全国人大常委会2020年修改未成年人保护法，采纳了214名代表提出的完善青少年控烟长效机制，强化父母或者其他监护人监护职责，建立侵害未成年人违法犯罪人员信息查询系统，落实强制报告制度，加强网络信息内容监管等意见。

二、科学编制立法规划计划，将人民群众关心关切的事项及时纳入立法议程

有立法权的各级人大在编制立法规划计划方面，普遍建立了立法项目征集和论证制度，广泛听取人大代表、政府部门、专家学者等各方面意见，加强对立法工作的统筹安排。

自八届全国人大常委会以来，每届编制五年立法规划，每年编制立法工作计划，通过立法规划计划，明确立法工作的指导思想、重点任务和具体要求。一是立法规划计划中很多重要立法项目都来自代表提出的议案和建议。例如，在2017年十二届全国人大五次会议期间，针对网络上一度出现的丑化、诋毁英雄烈士的现象，184位全国人大代表建议制定英雄烈士保护法。全国人大常委会认真研究代表意见和建议，及时将制定英雄烈士保护法列入立法规划计划，并抓紧制定通过。二是因应党和国家事业发展的形势变化，适时调整立法规划计划，以更好适应经济社会发展和保护人民利益的要求。例如，新冠疫情暴发后，一些代表积极提出加强疫情防控立法工作的建议，十三届全国人大常委会对这些意见进行了认真研究，制定了强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，将代表意见较为集中的修改野生动物保护法、传染病防治法、突发事件应对法等项目列入计划，针对重点立法项目建立由全国人大和国务院有关方面组成的工作专班，加快立法修法工作进程，依法维护人民群众生命健康安全。

党的二十大报告擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，新时代新征程的立法工作要自觉主动对标对表党的二十大提出的目标任务，深入分析中国式现代化的立法需求，把立法决策同改革发展决策更好结合起来，拟定好立法规划计划，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

三、完善发展全过程人民民主的法律制度和程序机制，确保人民当家作主

法律是人民意志的集中体现。我们党在领导国家制度和法律制度建设中，历来重视科学立法、民主立法，在法律制度设计和立项、起草、审议、论证、评估等全流程各环节充分听取广大人民群众意见和建议，保障人民当家作主。

新中国第一部宪法即“五四宪法”，特别注重充分发扬人民民主，组建了具有广泛代表性的宪法起草委员会，毛泽东同志在宪法草案的说明中指出，“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”在后续的组织发动群众对宪法草案提出修改意见过程中，共有1.5亿多人参与学习、宣传和讨论，充分体现了人民民主，彰显了“五四宪法”是一部真正意义上的人民宪法。

全国人大及其常委会不仅通过立法修法为发展全过程人民民主提供更加有效的制度保障，而且坚持在法律草案起草和审议过程中，畅通社情民意反映和表达渠道，广泛听取各方面意见建议并积极反馈，及时回应社会关切。

发展全过程人民民主的法律制度安排进一步完善。全国人大组织法、地方组织法完善支持和保障代表依法履职的制度机制，建立代表联系人民，人大常委会组成人员、专门委员会、工作委员会联系代表的工作制度。地方组织法增加要求地方政府制定规范性文件公开征求意见机制，明确乡镇政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。全国人大议事规则增加全国人大会议公开、大会设发言人、代表团接受新闻媒体采访、大会公开报道等许多制度措施和具体规定。这些规定对于更好地践行全过程人民民主，推动全过程人民民主更加具体、更加生动地落实到国家政治生活和社会生活中，提供了坚实的法律制度保障。

人民意愿在有关立法中得到更好贯彻体现。在具体立法修法工作中，全面贯彻和践行全过程人民民主，对各方面反映较多、实践中较为突出的问题积极予以回应，努力做到“民有所呼、法有所应”。例如，在编纂民法典过程中，完善“高空抛物坠物”规则，解决“头顶上的安全”问题；加强对民间借贷的管控，明确规定禁止高利放贷；完善客运合同规则，解决“霸座”、“强抢方向盘”等问题。又如，针对人民群众反映强烈的食品浪费顽疾，制定反食品浪费法，运用法治力量整治铺张浪费行为，倡导文明、健康、简约、适度的消费理念，在全社会形成节约光荣、浪费可耻的道德风尚。

人民群众有序参与立法、表达意愿关切的程序机制更加健全完善。改革开放以来，各级立法机关逐步健全完善民主立法工作机制，实践中形成了立法调研、座谈、论证、听证、咨询、评估等成熟完备的程序制度，其中受众面最广的是法律法规草案向社会公开征求意见制度。法律法规草案在每一次审议后，原则上都要通过网络向全社会公布，公开征求意见。以十三届全国人大常委会为例，截至2023年1月，共有154件次法律草案在网上公开征求意见，参与人次近110万，共提出337万余条意见建议。十三届全国人大常委会建立法制工作委员会发言人机制，通过定期召开的记者会向公众反馈法律草案公开征求意见的情况。此外，全国人大常委会和一些有立法权的地方人大常委会还制定出台关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询、关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估方面的工作规范，法律法规通过前评估工作规范，基层立法联系点工作规则等，多层次、全方位、多渠道听取各方面意见，认真梳理研究分析收集的意见建议，吸收合理的意见以完善法律法规草案，并通过发言人记者会、专题采访等形式，向社会通报征求意见及吸收采纳情况，及时回应社会关切，充分保障人民通过各种途径实现对立法的有序参与。

四、设立完善基层立法联系点，发挥好人民意愿直达国家立法机关的“直通车”作用

全过程人民民主重大理念的提出，始于立法工作，始于基层立法联系点。2014年10月，党的十八届四中全会专题研究全面依法治国，要求深入推进科学立法、民主立法，明确提出要建立基层立法联系点制度。为了落实这一部署要求，2015年全国人大常委会法工委在上海虹桥街道、江西景德镇、湖北襄阳、甘肃临洮设立第一批基层立法联系点，作为听取基层群众对法律草案、立法规划计划等意见的“直通车”，使国家立法更加接地气、察民情、聚民智。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点，同正在参加法律草案意见建议征询会的社区居民代表亲切交流时明确指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”党的二十大报告进一步提出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。

自2019年习近平总书记考察上海虹桥基层立法联系点以来，全国人大常委会法工委加快基层立法联系点建设，于2020年7月、2021年7月、2022年7月又设立三批基层立法联系点。目前，全国人大常委会法工委共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，实现了全国31个省（区、市）全覆盖，涵盖人大各级组织形式，辐射带动省市两级人大建立5500余个立法联系点，形成国家级、省级、设区的市（自治州）级联系点三级联动的工作体系。积极发挥基层立法联系点在立法工作中的重要作用，截至2023年1月，全国人大常委会法工委先后就152部法律草案、年度立法计划等通过基层立法联系点征求基层群众意见建议15000余条，2800余条意见建议被不同程度采纳吸收。

基层立法联系点设立在基层一线单位，极大丰富和拓展了国家立法、地方立法集中民意、汇聚民智的渠道和方式，让基层群众更多从旁观者变为国家法律制度政策的参与者、贡献者，使国家顶层设计直接反映和体现了基层群众的智慧和意愿。基层立法联系点已经成为新时代立法工作践行全过程人民民主重大理念的重要实践平台，是中国式民主的一张靓丽名片，充分彰显了中国特色社会主义民主政治的制度优势，在发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥着独特作用，赢得了国内外的广泛关注和赞誉。

五、在合宪性审查和备案审查工作中认真研究处理公民、组织提出的审查建议，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权

习近平总书记指出：“党领导人民制定和实施宪法，最根本的目的是维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。”党的十八大以来，党中央把依宪治国、依宪执政摆在突出位置，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，注重发挥宪法在治国理政中的重要作用，切实保护公民合法权益。

十三届全国人大及其常委会贯彻党中央决策部署，全面加强宪法实施和监督工作，如在制定修改监察法、刑事诉讼法、人民法院组织法和人民检察院组织法、外商投资法、公职人员政务处分法、人口与计划生育法等法律，通过关于国家监察委员会制定监察法规、关于设立成渝金融法院、关于中国人民解放军现役士兵衔级制度等决定中，对涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究审查，充分听取各有关方面意见建议，遵循宪法规定和宪法原则作出适当处理，确保宪法得到完整准确全面贯彻，确保立法体现人民意志、保障人民权益。

立法法、监督法等法律规定，公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，这是保证人民群众对国家立法工作知情权、参与权、表达权、监督权的重要制度设计。从2017年至今，全国人大常委会每年都听取和审议法制工作委员会关于年度备案审查工作情况的报告。十三届全国人大以来，进一步加强备案审查制度和能力建设，委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》；法制工作委员会制定《关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定》，修改《法规、司法解释备案审查工作规程》，建立健全备案审查信息平台，同有关方面建立健全备案审查衔接联动机制，规范备案审查工作流程，从制度上保证有件必备、有备必审、有错必纠。十三届全国人大期间，共收到1.7万多件审查建议，我们对审查建议逐一登记、逐件研究，督促纠正了一批人民群众集中反映、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的法规、司法解释等规范性文件。2019年在中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议“一键提交”，为公民、组织提出审查建议提供更为方便快捷的渠道。

人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。党的二十大报告指出，“到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”；未来五年的主要目标任务之一是，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高，中国特色社会主义法治体系更加完善”。新时代新征程的立法工作，必须坚持人民主体地位，既要担负起为坚持和发展全过程人民民主提供法治保障的历史使命，又要担负起自觉践行全过程人民民主重大理念的政治责任，不断健全完善人大代表和人民群众依法有序参与立法工作的体制机制，以生动鲜活的立法实践书写发展全过程人民民主的新篇章，为推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴贡献强大民主法治力量。

（作者：全国人大常委会法制工作委员会研究室）