授予厦门市立法权的一段往事

原标题：授权厦门市制定地方性法规还是制定经济特区法规？——授予厦门市立法权的一段往事

从事法律工作的人大都知道，地方性法规与经济特区法规是有区别的。地方人大及其常委会制定的地方性法规，不得同宪法、法律、行政法规相抵触；对制定经济特区法规的要求是，要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。这里区别的实质就是：制定经济特区法规的权限大于制定地方性法规的权限，因为经济特区法规可以作出与法律、行政法规的具体规定不同的规定，而对地方性法规来讲这是不可以的。

那么，究竟是授予厦门市人大及其常委会制定地方性法规的权力，还是授予其制定经济特区法规的权力呢？这在20多年前全国人大研究这一授权问题的过程中，是有过不同的考虑的。

让我从头说起。

1989年代表第一次提出授权议案

为了把授予厦门市立法权的过程说清楚，我先简单地介绍一下第一次审议关于授予深圳市立法权议案的情况。

在1989年3月召开的第七届全国人大第二次会议上，国务院提出了关于授予深圳市立法权的议案。这个议案明确提出：授权深圳市人大及其常委会遵循宪法、法律和行政法规的基本原则，制定深圳经济特区法规。会上，代表们对这一议案争议比较大，争议集中在两个方面，一是要不要授权，二是授多大的权。当次的全国人大会议没有直接授予深圳市立法权，而是授权全国人大常委会在深圳市依法产生人大及其常委会后，再对这一问题作出相应决定。

在简单介绍上述情况后，我们再把时钟拨回到第七届全国人大第二次会议召开之前。

在全国人大常委会正在筹备这次全国人大会议的时候，福建省人大常委会、省人民政府得知这次会议将审议授予深圳市立法权的议案后，于1989年1月向全国人大常委会、国务院提出报告，请求也授予厦门市制定经济特区法规的权力。但这次会议没有安排这一议程。

怎么办呢？福建方面考虑到了运用宪法和全国人大组织法赋予的权力，即30名以上的全国人大代表有权向大会提出议案。这样，在第七届全国人大第二次会议期间，由时任福建省人大常委会主任的程序代表领衔，共有32名全国人大代表联合提出议案，建议全国人大授予厦门市人大及其常委会制定厦门经济特区法规的权力。这件议案编号为第110号。

大会主席团将这件议案交付全国人大法律委员会在大会闭幕后进行审议，由法律委员会研究提出是否列入以后的全国人大或者全国人大常委会会议议程的意见。

当年10月21日，第七届全国人大法律委员会召开第四十二次会议，通过了大会主席团交付审议的代表议案审议结果的报告。关于第110号议案，报告说，法律委员会认为，近年来厦门经济特区发展较快，台商投资和外商投资较多。为了适应厦门经济特区发展的需要，拟同意授权厦门市人大及其常委会可以在同宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，制定地方性法规，报省人大常委会批准后施行。因此，建议将程序等32位全国人大代表联合提出的议案列入全国人大常委会会议议程。10天后，10月31日，第七届全国人大常委会第十次会议审议通过了法律委员会提出的这个代表议案审议结果的报告。

从这里可以看出，法律委员会和全国人大常委会同意的是授予厦门市人大及其常委会制定地方性法规的权力，而不是制定经济特区法规的权力。

这是为什么呢？那个时候，省级、省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会享有制定地方性法规的权力。而4个经济特区所在的深圳、汕头、珠海、厦门4个市都没有制定地方性法规的权力。再有，当时除了海南省有制定经济特区法规的权力外，深圳、汕头、珠海、厦门4个市都没有制定经济特区法规的权力。这就是说，在当时，授予经济特区所在的市立法权，全国人大还没有实践。虽然全国人大常委会通过了法律委员会提出的代表议案审议结果的报告，但这里同意的是授予厦门市制定地方性法规的权力，与程序等32名全国人大代表联合提出的授予厦门市制定经济特区法规的权力，还不是一回事。这样，这件议案在第七届全国人大常委会任期内没有列入全国人大和全国人大常委会会议的议程。

1993年代表第二次提出授权议案

1992年7月1日，在深圳市人大及其常委会成立后，全国人大常委会依据全国人大的授权，作出了授权深圳市制定经济特区法规和规章的决定。这是第一次对经济特区所在的市授予立法权，它为以后全国人大作出同类的授权决定提供了参照。

在全国人大常委会授予深圳市立法权半年后、距程序等32位全国人大代表联合提出授予厦门市立法权的议案4年后，在1993年3月召开的第八届全国人大第一次会议上，由时任福建省人大常委会主任的袁启彤代表领衔，共有36名全国人大代表联合提出授予厦门市立法权的议案。这一议案编号为第339号。这里，我们看到，两次提出授予厦门市立法权的议案，都与授予深圳市立法权一事相关联。

这件代表议案在阐明授权的必要性后指出，厦门市在完成立法需求调查的基础上制订了立法规划和计划，充实和健全了市人大和市政府的法制机构，已起草过20多件经济特区法规草案，制定过近300件行政规范性文件等，厦门市已经具备了制定经济特区法规和规章的条件。

大会主席团将这件议案交付全国人大法律委员会在大会闭幕后进行审议，由法律委员会研究提出是否列入以后的全国人大或者全国人大常委会会议议程的意见。

当年8月12日，召开全国人大常委会秘书长办公会议，通报了福建省就授予厦门市立法权问题又发来传真电报。会上，还谈到对汕头市、珠海市今后也有个授予立法权的问题。

1994年厦门市获得经济特区立法权

袁启彤等36位全国人大代表联合提出议案后的一段时间里，在全国人大机关工作人员这一层面，出于慎重的考虑，曾议论过：授予厦门市的立法权限是不是小于授予深圳市的立法权限，这样要稳妥些。

1993年12月15日，第八届全国人大法律委员会召开会议，通过了代表议案审议结果的报告，建议将袁启彤等36名全国人大代表联合提出的授予厦门市立法权的议案，列入全国人大常委会会议议程。这次法律委员会建议授予厦门市制定经济特区法规的权力，而不再是授予制定地方性法规的权力。12月29日，第八届全国人大常委会第五次会议通过了法律委员会的这个报告。

1994年1月11日，全国人大机关有关方面负责同志在研究第八届全国人大常委会第六次会议议程安排时谈到，如果汕头市提出授予其立法权的请求，那么对珠海市就一并授予。

2月15日，召开全国人大常委会秘书长办公会议，为将要召开的中共全国人大常委会党组会议做准备。会议研究了授予厦门市立法权的问题。

2月21日，时任中共第八届全国人大常委会党组书记、全国人大常委会委员长的乔石同志主持召开党组会议，听取并讨论了时任全国人大常委会党组成员、全国人大常委会秘书长的曹志同志关于授权厦门市制定法规和规章问题的汇报。会议确定，依法授予厦门市立法权，由法律委员会根据袁启彤等36名全国人大代表联合提出的议案起草决定草案，提请第八届全国人大常委会第六次会议审议后，提请第八届全国人大第二次会议审议。这次党组会议还明确了两点：第一，授予厦门市与深圳市同样的立法权限；第二，以后，汕头市和珠海市如果提出授予其立法权的请求，也照此办理。

2月23日，全国人大常委会委员长会议研究了第八届全国人大常委会第六次会议议程问题，建议这次全国人大常委会会议审议有关授予厦门市立法权的议案。

3月1日，法律委员会召开第六十四次会议，审议通过了代拟的《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定（草案）》及说明。

3月5日，第八届全国人大常委会第六次会议通过了《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定（草案）》，决定将这个草案提请第八届全国人大第二次会议审议。

3月15日，在第八届全国人大第二次会议上，全国人大法律委员会主任委员薛驹同志受全国人大常委会委托，就这个授权决定草案作了说明。他在说明中特别指出，这个决定草案与授予深圳市立法权的决定的内容一致。

3月16日，各代表团对这个授权决定草案进行了审议。大多数代表赞同授予厦门市制定经济特区法规的权力。在吉林代表团，时任延边州人大常委会主任的吴长淑等代表一致赞同授权厦门市制定经济特区法规的权力。他们认为，这是从全局考虑的，对促进两岸“三通”、发展经贸有重要意义。他们还提出，对我国其他经济特区，凡具备条件的都应授予立法权。

3月22日，第八届全国人大第二次会议表决关于授予厦门市立法权的决定草案。表决的结果是：赞成2307票，反对251票，弃权144票，有19人未按表决器，这个决定草案获得通过。这样，从1989年3月程序等32位全国人大代表联合提出议案，到此刻厦门市获得立法权，其间经历了5年的时间。

这个决定的内容是：“授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案；授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。”

这里顺便说一下，两年后，1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议又授予汕头市和珠海市制定经济特区法规的权力。

2010年厦门“一市两法”问题终结

厦门市获得立法权时，厦门经济特区的范围不包括集美区、杏林区和同安县。从这时起，厦门市人大及其常委会制定的经济特区法规在经济特区实施，而在非经济特区的集美区、杏林区和同安县实施的是福建省的地方性法规。一段时间后，厦门市就遇到了“一市两法”问题的困扰，他们希望厦门经济特区法规也能够在厦门市的非经济特区实施。1996年，就这个问题，福建方面致函全国人大。

当年6月11日，曹志同志主持召开全国人大常委会秘书长办公会议。会上提出，厦门市“一市两法”的问题要解决一下。同时谈到了汕头市和珠海市“一市两法”的问题要不要一并解决的问题。会议的意见是：如果汕头市和珠海市提出来就解决，不提出就暂不解决。

8月20日，全国人大常委会办公厅给福建省人大常委会办公厅复函。复函的内容是：“同意厦门市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内（包括集美、杏林两区和同安县）。但法规中有关国家赋予经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。厦门市人民代表大会及其常务委员会制定的法规在非经济特区（集美、杏林两区和同安县）实施时，如果与福建省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规发生冲突，应适用福建省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。”这个复函部分解决了厦门“一市两法”的问题。

2010年6月18日，国务院批准厦门经济特区扩大到厦门全市。当年7月29日，厦门市第十三届人大常委会第二十二次会议作出决定：从8月1日起，50部原有的厦门经济特区法规适用范围扩大到全市。至此，厦门市“一市两法”的问题彻底解决。

（作者系全国人大常委会法制工作委员会原副主任）