立法“三审制”是怎样确立的？（下）

立法“三审制”的初步确定

依照全国人大常委会议事规则的规定，法律草案一般经过常委会两次审议后表决通过。事实上，在第八届全国人大的后期，行政监察法、献血法等一些法律草案是经过常委会3次会议审议才表决通过的；行政处罚法草案、国防法草案是分别经过常委会两次会议审议、代表大会1次会议审议后表决通过的；节约能源法草案经过常委会4次会议审议，历时两年半，才表决通过。之所以审议的次数多，其中的主要原因，是对各方面有关法律草案的不同意见进行多次协调。在制定节约能源法的过程中，委员长会议召开了6次；法律委员会会议召开7次；副委员长田纪云、王汉斌多次召集会议，协调不同意见。全国人大财政经济委员会还对常委会第二十次会议审议的节约能源法草案提出了一个全面的修改稿，提供给法律委员会。

在第八届全国人大及其常委会期间的立法过程中，立法理念的差异、政府部门对法律草案不同意见的坚持、健全立法程序的不同思路等立法中的一些问题都凸显出来，也积累了很多经验，这为总结立法规律、完善立法制度，提供了有利条件。

时间到了1998年，第九届全国人大常委会成立。4月6日上午，第九届全国人大常委会委员长李鹏主持委员长办公会议，听取第九届全国人大法律委员会的工作汇报。

法律委员会原副主任委员乔晓阳在汇报时介绍以往法律委员会的工作情况时说，第八届全国人大法律委员会主任委员薛驹曾说过，法律委员会的工作有三多：会议多，统一审议的法律草案条文多，需要协调的各方面对法律草案的不同意见多。这样，到地方调研的时间很少，不直接掌握第一手材料，有时修改法律草案心中不大有数，也就不好下决心。

在听取汇报过程中，李鹏不时地进行询问。在谈到审议法律草案的“两审制”要不要改为“三审制”问题时，李鹏问，现行法律规定常委会立法是“两审制”，那么，哪些法律由代表大会通过，哪些法律由常委会通过，这是怎么划分的？乔晓阳回答说，对此宪法有规定，具体由常委会来认定。由于宪法规定全国人大每年举行一次会议，这样的会期制度就使得某一件法律明明是基本法，但现实急需又不能够等到下一次全国人大会议召开时再审议通过，比如劳动法，就由常委会审议通过了。这样的会期制度，使得我们的立法不是“指哪打哪”，而是“打哪指哪”。李鹏建议，把常委会立法的“两审制”改为“三审制”。李鹏说，西方国家议会立法一般是三读。我们立法实行“三审制”，立法的周期可能会长一点，但多审议一次没有坏处。至于哪些法律草案在代表大会审议通过，这里有个巧安排的问题。

第二天，也就是4月7日上午，在听取全国人大财政经济委员会工作汇报时，李鹏更明确地表明了关于“三审制”的意见。他说，今后常委会审议法律草案原则上可以三审，一审听取说明，二审讨论，三审通过。由两审改为三审，最初有一段时间可能会没有通过的法律案。实行“三审制”，对每件法律草案来说，它们的“学制”都是一样的。李鹏还提出，哪些法律草案由代表大会审议通过，哪些法律草案由常委会审议通过，这方面的工作需要加以完善。财政经济委员会委员、北京大学原校长吴树青提出，法律草案应该提前1周发给常委会组成人员，以便有充分的时间进行思考。李鹏肯定了这个意见。

1998年4月29日下午，第九届全国人大常委会第二次会议举行闭幕会，李鹏在讲话时说：“一些委员反映，审议法律草案缺乏充裕的时间。有些法律案第一次会议听取说明，还来不及消化，就开始审议，第二次会议就要通过，显得有些仓促，影响立法质量。委员长会议讨论了大家的意见，决定今后审议法律草案一般要实行‘三审制’：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见比较统一，即交付表决。实行‘三审制’可以使审议工作做得更充分一些，有利于提高立法的质量和效率。”

李鹏分别听取9个专门委员会的工作汇报后，在6月26日常委会第三次会议闭幕会上发表讲话，对专门委员会做好立法工作提出要求。他说，今后常委会审议法律案一般要实行“三审制”。各专门委员会要把更多精力放在审议法律案上，加大审议的力度。

11月10日上午，全国人大常委会党组召开会议，讨论第九届全国人大常委会五年立法规划。在谈到对法律草案实行“三审制”问题时，李鹏说，这样给常委会组成人员和人大代表更充分的时间来研究法律草案，对法律草案真正提出意见是在第二次审议的时候。这样，一件法律的立法周期大体上是半年。

12月15日，在常委会委员长会议上，李鹏提出，今后在每次常委会会议表决议案前，增加召开一次委员长会议，听取审议和修改议案情况的汇报，据此决定哪些议案交付常委会表决。

我一直认为，在常委会立法中增加这样一道程序非常必要，它是由委员长会议对议案的修改情况作最后一次确认，然后决定将议案交付表决或暂不付表决。这就避免了在立法的最后阶段，法律委员会提出的法律草案表决稿直接提交常委会表决的情况。这是对常委会立法程序的一个完善。在第八届全国人大期间，常委会秘书处秘书组曾提出过这一建议，但没有被采纳。

经过1998年这一年的工作，我感觉到，李鹏从国务院总理转任委员长的第一年，他思考研究的一个主要问题是，如何加强立法工作、完善立法程序。

立法“三审制”写入立法法

因应加快立法步伐、提高立法质量对规范立法活动的需要，从1993年下半年开始，全国人大常委会法制工作委员会着手立法法草案的起草工作。

1994年5月，法制工作委员会在广东省惠州市召开座谈会，听取部分省市人大常委会和法律专家有关制定立法法的意见。

1997年，立法法草案起草工作取得不小的进展。法制工作委员会草拟出了立法法草案稿，并召开座谈会，听取部分省市人大常委会和中央有关部门对这个草案稿的意见；还将这个草案稿印送各省级人大常委会、中央有关部门、全国人大各专门委员会、常委会办公厅研究室以及部分法学院校等方面征求意见。

在1998年第九届全国人大开局之年，经过调研，委员长会议在立法工作上就明确了这样几个问题：一是常委会审议法律草案实行“三审制”；二是坚持由法律委员会负责统一审议法律草案；三是充分发挥其他专门委员会在审议法律草案中的作用；四是一些重要的法律草案要向社会公布，广泛征求意见；五是加强立法调研，直接听取地方和人民群众对法律草案的意见；六是充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。这些都为制定立法法指出了明确的方向。

1999年，法制工作委员会多次召开座谈会，听取部分省市及经济特区所在地的市的人大常委会、全国人大各专门委员会、常委会预算工作委员会、常委会办公厅研究室等方面对立法法草案征求意见稿的意见，并再次将立法法草案征求意见稿印送各省级人大常委会、中央有关部门和部分法学院校等方面征求意见。我以常委会办公厅研究室副主任的身份，参加了8月23日召开的座谈会。在会上，我就立法法草案稿中编制立法规划和年度立法计划等问题提出了意见。

经过自1993年以来6年的起草工作，立法法草案于1999年10月提请第九届全国人大常委会第十二次会议首次审议，12月常委会第十三次会议对立法法草案作第二次审议。2000年3月15日，第九届全国人大第三次会议经审议，表决通过了立法法，其中规定：列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。常委会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常委会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

至此，常委会立法的“三审制”，在专门规范立法活动的立法法中确定下来。（完）

（作者系全国人大常委会法制工作委员会原副主任）