区县规范性文件备案审查工作亟待完善和加强

    规范性文件备案审查在人大常委会的几项监督职权之中，其重要性丝毫不亚于其他几项。因为规范性文件是政府为具体行政行为制定的政策依据和行为准则，是人大行使职权所形成的需要遵照执行且具有法定约束力的决议决定，所以对规范性文件进行备案审查，更接近促进政府依法行政、保证下一级人大正确行使职权、维护群众合法权益的源头，具有提前保障、事半功倍的效果。但在实际工作中，规范性文件的备案审查在一些人大常委会，特别是在区县一级人大常委会，并未引起足够的重视，存在着机制不健全、运转不规范、审查较粗疏、敷衍应付等现象，未能使这一监督形式发挥应有的作用。这种现象削弱了人大常委会的监督职能，不利形成制发规范性文件的良性机制，必须予以改变。笔者认为，区县人大常委会做好规范性文件备案审查工作亟待从以下几个方面进行改进和加强。

    一、必须克服认识上的误区，将备案审查工作列入重要议事日程。有人认为，区县一级的规范性文件备案审查意义不大，因为区县一级政府所制发的文件多是贯彻实施性质的，并无多少创设性的内容，而且凡是涉及到制发规范性文件的事项，大都经过了党委的讨论审定，常委会对这样的文件去审查，有无事找事之嫌。非常显然，正是这类不正确的认识导致了对规范性文件备案审查工作的轻视，使人大常委会弱化了重要环节（近似于源头）的监督。而在现实工作中，法律法规和上级方针政策的具体贯彻落实，恰恰在区县一级有结合当地客观实际的盈缩空间，这就需要当地政府准确把握法律法规和上级方针政策的精神实质，正确结合当地的客观实际，依法把握本级政府职能职责的尺度，这就使规范性文件的备案审查具有了十分的必要性。同时，作为区县一级政府，要抓好当地经济的发展和各项社会事务的管理，也需要制发不少创制性的、具有普遍约束力的规范性文件，而且也并非没有失当的抽象行政行为，如有新闻报道某地政府制发的杀狗令因过分简单化遭到社会的普遍反对而很快废止就是一个典型的例子。区县人大常委会加强规范性文件备案审查工作，及早避免“同法律法规相抵触的”和“不适当”的有关文件产生消极影响，对于维护党委和政府的形象，对于在全社会树法治观念，对于推进政府依法行政和维护群众合法权益，都有十分重要的意义。因此，规范性文件备案审查必须在区县人大常委会的整个工作中摆上重要位置，切实予以加强。

    二、必须健全机制，确保备案审查工作落实到位。对规范性文件备案审查工作，各地人大常委会的做法并不完全一致，在不少区县人大常委会，由于多方面的原因，没有单独设立也没有明确指定统一负责的备案审查工作机构，其接收备案、初审分审、意见反馈、审后处理等等工作，按自然流程分别由相关的工作机构和办事机构负责处理，这样办理的问题是大家都在参与，但大家都不是牵头主管，容易流于形式，审查的质量不高。要切实解决这一问题，必须从建立健全规范完善的工作机制入手。首先，必须明确一个主管机构，负责备案审查整个工作流程的统一规范管理。鉴于区县人员编制较少的实际情况，单独设立一个规范性文件备案审查工作机构是不太可能的，但一定要在某个工作机构明确此项工作职责，这并不是取代其他工作机构参与备案审查，而是要有一个牵头协调管理、具体操办落实的责任主体。有的地方明确由法制工委负责此项工作是比较合适的，因为规范性文件备案审查是常委会的法律监督工作职责，由职能相关的法制工委承担具体工作相对合理和顺向；法制工委由于职能和工作人员专业上的优势，更能在备案审查的各个环节上准确把握，有利于提高审查的效率和质量。其次，要建立完备规范的工作制度。要使规范性文件备案审查工作规范运行、环环紧扣、责任落实、审查到位，就必须对各个环节、各个方面的工作作出规定，形成制度，严格要求。特别是对各工作机构和办事机构的职责任务、审查的程序方式、处理问题的层次和方法、审查建议的受理和办理等等，要有明确的规定和要求，以制度来保障工作的落实。

    三、必须加强督促指导，促进监督双方的互动配合。规范性文件备案审查工作在一些地方不太落实还有报送机关的问题，如报送机关对什么是规范性文件把握不准，对此项工作要求管理不严，报送渠道比较混乱等等。对报送机关的问题，人大常委会不能放任不管，而应从监督的角度有所作为。一是要加强工作监督。对所有政府发文和乡镇人大发文，常委会备案审查工作机构可通过党政网在发文的第一时间逐一查阅，对应当报送备案审查而未报送的文件，应责成报送机关补报。对拒绝或者不按规定时限向人大常委会报送应当备案的规范性文件及其相关材料的，应当依法追究其责任。二是要加强业务交流。可采取交流培训、学习研讨等方式，就报送备案审查文件的认定、报送的程序方式、时间和和文本要求、审查反馈问题的处理等，对报送机关的相关人员提出要求，进行指导。三是要加强制度约束。在对口联系、事前沟通、信息公开等方面，要有相关制度约束，以加强互动配合。在对口联系方面，政府也应明确统一负责的机构，个人认为由政府法制办负责比较合适，因为凡是以政府名义制发的具有普遍约束力的规范性文件，都要由法制办进行合法性审查，这有利于正确把握报送文件和应报文件的全部报送。在事前沟通方面，政府最好做到在文件制定的过程中就征求人大常委会的意见，人大常委会最好能在文件公布之前就提出相关建议意见，这样可以积极避免事后发现问题给政府工作带来的负面影响。在信息公开方面，报送机关和人大常委会都要增大向社会公开的透明度，让人大代表和广大群众更多地参与对规范性文件制定和备案审查的监督。(作者单位：重庆市万州区人大常委会)