加强基层人大对本级政府规范性文件备案审查工作
沙泉
随着民主法治进程的深入，基层政府的规范性文件制定水平日益提高，但是一些不合法、不适当规范性文件也屡有出现。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，百分之八十五左右是各级政府的规范性文件。一旦规范性文件违法，必然导致具体行政行为大面积违法，民间流传的“白头不如红头，红头不如口头” （白头喻指法律法规，红头喻指政府规范性文件）的说法，在一定程度上折射了这种状况。
对规范性文件进行备案审查，是宪法和监督法赋予人大常委会的重要监督职权。因此，人大应加强对政府规范性文件的备案审查，增强监督实效。
一、基层人大规范性文件备案审查工作存在的矛盾
（一）备案审查政府规范性文件的认识不到位
“一份规范性文件的好坏，造福与祸害都是一大片，都事关成千上万的人民群众。”但在实际工作中，规范性文件审查存在认识误区。
一种观点认为：备案审查不过是看看文件，让人大知晓当前政府所做的工作就行了，而不是把备案审查作为人大常委会七种监督方式之一--法律监督的重要组成部分，由此“备档存查”的意识浓厚。其实，全国人大法律委员会原主任杨景宇对法律监督早有明晰论述：“所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。”而令人尴尬的是，法律监督的重要组成部分--备案审查政府规范性文件恰恰是现在基层人大常委会监督工作的薄弱环节。
第二种观点认为，目前，省、市、县、乡“四级政府，三级备案”规范性文件备案审查机制正逐步完善，文件质量越来越高，没必要太认真，而且基层政府工作千头万绪，人大备案审查再搞一套，叠床架屋，一是给政府添麻烦，二是监督成效不高。其实这种观点走入了认识误区。纵观一些违法的政府“红头文件”，其表层原因是“红头文件” 制定主体、制定程序、制定内容规范性不够，随意性强。其深层原因其实涵盖三个方面：一是地方保护和短期利益驱动意识强；二是根深蒂固的权大于法的意识因素在作怪；三是部分基层政府处理社会复杂利益问题的水平不高，行政管理的方式简单粗暴，试图用行政发文“快刀斩乱麻”。
（二）备案审查政府规范性文件的范围不明确
监督法第二十九条对备案审查政府规范性文件的内容作了要求，即本级人民政府发布的决定和命令。同时在该条还赋予了省级人大常委会制定相关备案审查的工作程序的权力，给各级地方人大常委会的监督工作提供了工作平台。但是由于现行相关法律对政府发布的决定、命令的具体含义没有做出具体的规定，在基层人大的工作实施中就存在突出问题：需备案审查的是以文件名称为准，还是以内容为准，政府制发的“规定、办法、细则、决定、通告”等能否进行备案审查；就抽象行政行为而言，规范性文件是指国家机关制定的在一定区域内可以反复适用的具有普遍约束力的决定，但是普遍约束力在实践中如何把握，能否有效地避免认知上分歧；政府办公室、政府组成部门制定的在一定区域内可以反复适用的具有普遍约束力的决定，是否也应主动纳入人大常委会备案审查的范围。
由于政府有关部门、人大相关工作机构的同志对政府规范性文件的备案审查的范围把握不准，备案审查机械、教条，造成了政府规范性文件该备的不备，不该备的却备了。
（三）备案审查政府规范性文件的机构、机制不健全
目前，在基层人大工作中，人大常委会备案审查工作分两种：一是由人大内司工委或法工委主抓规范性文件备案审查工作，但由于人手少，事务多，固定专门从事此项工作的人员难度大。二是由人大常委会办公室接收备案审查的文件，再分头交办相关工委备案审查。由于实务工作中没有专门的备案审查工作机构，没有专门的备案审查工作人员来归总这件事，工作分散，再加上制度建设的不到位，各工委或工作机构大多各自为战，导致出现“人人都负责，人人都不负责”的局面，同时还造成人员的专业素质培养、备案审查工作经验的积累都不到位。目前，基层人大备案审查工作现状可归结成四句话，就是：有的缺乏统一的审查程序，审查工作不规范；有的没有审查机构，缺乏审查工作人员；有的只备不审，审查流于形式；有的审而不决，监督没有实效。
二、基层人大常委会应加强对政府规范性文件备案审查工作
作为监督法规定的七种监督方式一种，规范性文件备案审查其实是一种日常动态监督。它和地方人大一直在逐步推进的财政审查监督工作，是监督法实施后最能体现对权力约束、对权力制约的监督方式之一。规范性文件备案审查其实是监督法的突出亮点，但规范性文件备案审查工作在基层人大还是刚起步，亟待加强。
（一）加强对规范性文件备案审查工作认识宣传
一是要明确规范性文件备案审查的意义。其一是为了维护法制统一。我国是单一制国家，法制统一是我国社会主义法制的基本原则。法制统一涉及多方面的工作，其中一个十分重要方面就是要加强对规范性文件的备案审查工作。其二是加强地方人大常委会代表人民监督的能力。做好规范性文件备案审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，规范行政权力的行使不脱离民主与科学的轨道，防止权力滥用。其三是建设法治政府的需要。规范性文件是政府管理社会公共事务的重要手段。作为普遍适用于社会不特定对象的抽象行政行为，其所产生的规范指引作用，在时空上要远远大于一般具体行政行为的影响力。加强规范性文件的备案审查，有利于从源头上防止违法行政、不当行政，打造法治政府。二是要做好备案审查工作的宣传。备案审查工作的深入开展有赖于有关法律知识的普及和社会认知，有赖于公民关注程度的提高与社会环境氛围的形成。因此，应积极采取多种形式，通过多种媒介宣传此项工作，推动此项工作，调动社会各界参与这项工作的热情。
（二）人大、政府应在加强备案审查工作机构建设上实现互动
一是人大应在自身备案审查工作机构建设上下功夫。人大应当在“机构确定、人员确定、职责确定”上踏踏实实做工作，应设立专门的规范性文件备案审查机构。单独设立专门机构原因有二，一是规范性文件备案审查的专业性、技术性较强，涉及监督内容广泛。二是监督主体和监督客体在机构设置、人员配备、权力运行和工作范围、内容等方面存在着较大反差。监督客体—本级基层政府相对来说，各类专业队伍稳定，人员整齐，实践经验丰富。而地方人大备案审查的力量比较薄弱，需要充实。
二是人大常委会应和政府形成良性互动。其一，政府应保障行政层级内部规范性文件备案审查工作依法有序开展，打好工作基础，促进依法行政。其二，人大常委会应要求政府对口加强从事备案审查工作人员队伍的建设。其三，人大、政府双方从事备案审查工作的机构应及时进行信息沟通，尽量把监督法第三十条规定的规范性文件“不适当”情形消灭在萌芽状态，实现备案审查工作的良性互动。
（三）健全制度，完善备案审查工作机制
1、界定政府规范性文件的报备范围。判断政府规范性文件是否属于报备对象，应主要看其是否具备规范性文件的实质要件和形式要件。从实质要件来说，政府规范性文件报备应具有三个要素：一是该文件涉及公民、法人和其它组织的权利义务关系。二是该规范性文件制定是政府在法定职权范围内制定的。三是具备普遍约束力，能反复适用。值得强调的是，针对特定人、事发布的文件如人事任免决定，对具体事项的一次性通告、办法、规定、通报、通知等，均不应在报备范围。从形式要件来说，是指规范性文件制定主体、制定程序等外部表现形式。人民政府发布的决定、命令的制定主体只能是各级政府，对于以政府办公室或政府组成部门名义发布的文件，依据地方组织法的有关规定，应通过政府机关内部行政层级自行监督和审查，不应主动报备。
2、完善政府规范性文件的审查方式。根据公民、法人和其他组织是否提出审查要求或建议，人大常委会对政府规范性文件审查的启动可分为主动审查、被动审查两种方式。对于主动审查来说，应随着社会、经济形势的变化动态调整审查的重点。考虑到当前人大工作实际，结合监督法第三十条的要求，主动审查应抓住涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题认真进行审查：如征地、拆迁、环保等当前热点问题；涉及限制或者公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其它组织义务的，如是否剥夺公民的救济渠道；涉及行政许可、行政强制、行政收费、行政处罚的，如是否擅自减免税费，搞特殊优惠。对于政府规范性文件的被动审查，更应高度重视，并要从程序设计上完善这种启动方式。这是因为，各种规范性文件千差万别，涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否合法适当，只有通过实施才能暴露出来。公民、法人和其它组织作为行政管理相对人，对规范性文件的实施效果有实实在在的发言权。基层人大常委会应切实完善被动审查工作，特别是对被动审查受理的方式、时限、工作机构、受理失职（怠职）处罚规定等方面作出明确规定，从而做到利民、便民，形成一个全社会关注备案审查工作，相信备案审查工作，自发宣传备案审查工作的氛围。
3、明确政府规范性文件审查处理程序。由于规范性文件备案审查是一项政治性、法律性、业务性很强的工作，涉及到社会生活方方面面，因此应本着积极稳妥的原则进行审查。第一，承担审查工作的机构审查后认为规范性文件需要修改或撤销的，应与制定机关进行沟通，提出意见，制定机关在设定时限内修改、撤销的，可以不再进行审查。第二，制定机关未予修改或撤销的，应经常委会主任同意，以常委会办公室的名义向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关在设定时限内自行修改或撤销。第三，制定机关仍未修改或撤销的，由主任会议决定向常委会提出撤销的议案，由常委会审议决定并予以向社会公布。在审查中，要对形成规范性文件的前因、后果、可能产生的不良影响等在调研、听取意见和对照相关法律法规的基础上进行评估，以确保备案审查质量。
除此之外，人大常委会还应在以下方面建章立制：一是应建立统一的备案审查专用文件格式。规范性文件报备应与向人大报送的一般文件科学地区分开来。报备应有备案报告、文件文本、说明（包括制定依据、讨论、表决、征求意见情况等）、数量与时限要求。二是建立专统结合的审查机制，将各工委的专业审查与备案审查的专门机构统一审查相结合，集思广益。三是建立全面审查与重点审查相结合的监督形式。所谓全面审查，就是有备必审；所谓重点审查，就是结合常委会的年度监督工作计划，每年确立一部分规范性文件进行主动的重点审查，并与听取专项工作报告、执法检查、听取审议计划预算工作结合起来，发挥监督法规定的七大监督方式协同作用。
规范性文件备案审查工作是项系统工程，既十分重要，又比较复杂，基层人大应与政府形成合力，促成互动，积极开创政府规范性文件备案审查新局面。（作者单位：江苏徐州市人大常委会）
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