发挥“较大的市”人大执法检查标杆作用

    一、“较大的市”执法检查工作优势

    “较大的市”是一个法律概念，按照《中华人民共和国立法法》规定，包括省（自治区）人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的其它城市。“较大的市”的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省(区)的地方性法规相抵触的前提下， 可根据本地的具体情况和实际需要，制定地方性法规，报省(自治区)人大常委会批准后施行。基于以上特点，“较大的市”执法检查工作存在以下优势：

    1、“较大的市”执法检查权与立法权互动性强。由于被授予地方立法权，“较大的市”能够发挥先行先试的经验与优势，解决地方经济与社会发展中的矛盾，以及群众生活中急需解决的一系列问题。对于自身制定的地方性法规执法检查，从理论上来说，“较大的市”地方人大应能对法规实施情况、存在的问题和原因、执法工作如何改进、地方性法规如何修改完善等方面作出较快反馈，地方立法权和执法检查权互动性强。

    2、“较大的市”执法检查报告有助于上级人大决策。对于上位法的检查，“较大的市”应能发挥较好的决策辅助作用。一是“较大的市”法律实践活动丰富，和上级人大业务沟通较为便利，在地方性立法报送上级人大备案和审批的过程中，接受上级人大指导机会较多，法律理论和实务水平提升快，建言献策效果好。二是在上级人大组织的自主执法检查或委托执法检查中，“较大的市”所处地域具有典型性、代表性，执法检查所反映的问题具有一定的普适性，易为上级人大重视。

    3、“较大的市”执法检查队伍整体业务素质高。由于“较大的市”具有地方立法权，在多年工作实践中，相对其他地方人大来说，人大常委会的各个专门委员会、常委会工作机构人员的法律素养较为高一些，对待法律条文的理解更深刻一些，而且在立法过程中，对一些核心条款的理解与运用更为见解独到。对待执法检查工作中出现的一些问题，更善于运用法律思维来思考问题，能够在纷繁复杂的现象的背后把握问题的实质。因此，实施力度大的执法检查，对督促“一府两院”依法行政、公正司法、改进工作能起到积极促进作用。

    二、“较大的市”执法检查工作中存在的不足

    1、执法检查工作重视性不够。立法和执法是一个事物的两个方面，不能畸轻畸重，但一些“较大的市”在实务中仍存在着重立法轻执法检查的倾向。地方人大制定地方性法规热情高，而执法检查、法律评估工作相对滞后。更有甚者，个别地方性法规出台后便束之高阁，没有发挥应有法律效力。同样，对于在地方行政区域内组织的上位法执法检查，开展状况也不尽如人意。汉朝桓宽著《盐铁论》指出：“世不患无法，而患无必行之法”。执法检查的不重视，不但有悖于立法的初衷，而且损害了法律的严肃性和权威性。

    2、执法检查的组织实施规范性不够。一是人大的执法检查目的不明确。人大执法检查属于人大工作监督范畴，但其不是一般性工作检查，而是国家权力机关根据法律授权，专门针对法律实施情况开展的工作检查。但在实践工作中，人大执法检查被有意无意混同于工作调研和工作视察。二是执法检查重点不突出。一部法律内容很多，但核心则只有几条，抓住核心问题就可抓住要害，体现法律精神，起到事半功倍的效果。但是由于准备工作不充分，执法检查组因不熟悉情况而在实施执法检查过程中先入为主，或者被有关部门的意见牵着鼻子走，造成执法检查工作被动。更有甚者，有的执法检查成了政府部门的“成绩汇报会”或“评功摆好会”。三是执法检查的工作方法需改善。执法检查的方式很多，如听汇报、座谈、实地考察、问卷调查、委托地方人大常委会组织检查等，但是一些能够贴近实际、贴近生活的检查方式如：个别走访、暗访、随机抽样调查、网络调查等方式还没有成为常态，执法检查的成效容易被层层加工的“第二手”资料左右，最终影响执法检查的可信度。四是执法检查队伍建设不过硬。人大内部各委室、人大代表内不乏精通法律的人才，但往往抽调不到位，没能形成优势互补、相互配合工作局面，导致执法检查组整体实力有欠缺。

    3、执法检查长效监督机制完善不够。人大的执法检查监督属于事后监督，其主要是针对“一府两院”已经开展的工作和工作中存在的问题所进行的监督。这种监督既要体现发现问题，又要体现推动法律实施机关进行整改，直至问题解决或形成解决问题的长效机制。但在实务中，一些执法检查在取得阶段性成果后，就“鸣金收兵”、“查了就了”。对一些重点、难点问题缺乏后续的跟踪问效，影响了执法检查成果的运用与转化。最常见的就是形成执法检查报告、出具审议意见后，执法检查工作就与其他监督手段有所脱节，如询问、质询、听取和审议政府专项工作报告等一系列后续监督举措不深入，缺少“回头看”的韧劲和钻劲。

    4、执法检查信息公开力度不够。根据《监督法》第二十三条和二十七条规定，执法检查应当向社会公布的法定内容有四项：一是执法检查计划；二是执法检查报告；三是常委会组成人员的审议意见；四是法律实施机关研究处理情况的报告。但在“较大的市”工作实践中，执法检查计划公布情况较好，执法检查报告、审议意见次之，执法机关研究处理情况的报告却遮遮掩掩，“丑媳妇难见公婆”。人大常委会执法检查涉及面广，影响大，容易受到社会各界的广泛关注，但由于检查工作信息公开不充分、不到位、“冷处理”，一定程度上影响了执法检查工作的的可信性与权威性。

    以上问题存在原因，一是“较大的市”人大常委会部分组成人员对人大及其常委会的性质、地位、执法检查的重要性认识不足，执法检查整体设计不严谨。二是体制机制不健全。目前，党政不分的传统政治体制还存在较大惯性，人大从程序性监督向实质性监督虽然取得重大进展，但与公众期望比，监督权的行使仍然较薄弱。在实际工作中，地方人大较为重视了解权，而处置权和制裁权运用不足。

    三、加强“较大的市”执法检查工作

    作为“较大的市”地方人大，应积极运用执法检查监督权，发挥自身优势，克服不足，在法律设定的框架范围内要能为、敢为，发挥执法检查的标杆作用，积极推动地方民主法治进程。

    1、“较大的市”应在执法检查年度计划制定上下功夫。“好的开始是成功的一半”，“较大的市”在制订执法检查年度计划时，要按照《监督法》的要求紧扣重点环节，一着不让。第一，要选准议题。在筛选议题工作时要把握重要因素，一是所选法律应紧贴中心，即所选法律涉及的问题应与当前党和国家的工作大局紧密相关，公众关注。二是所选法律需要推动实施。即法律实施中存在的问题或困难较多；新制定或修改的法律需要加大宣传。三是统筹考虑监督整体实效。要注意把初次监督与跟踪监督结合起来，促进执法检查具有连贯性和整体性。第二，要明确执法检查重点。可参考议题建议单位提出的法律实施中的突出问题，并结合有关专门委员会通过立法或调研了解的情况确定。第三，要加强沟通协调。在制定年度执法检查计划时，应加强与“一府两院”的沟通协调，包括对检查的选题、检查的重点和检查的时间安排等事宜。这样做，既可以使计划方案更具操作性，又可以使负责具体工作的专门委员会提前做好相关配合工作。

    2、“较大的市”应在执法检查关键环节上下功夫。较大的市应发挥先行先试的特点，在不与上位法抵触的前提下，在执法检查的关键环节上敢创新，下功夫。一是把调研与执法检查工作有机结合。应积极尝试在执法检查前先就有关议题开展先期调研，为人大常委会开展执法检查提供重要基础资料，进一步调整和细化检查重点。二是把挑选执法检查组成员与执法检查工作人员有机结合。执法检查组是对“一府两院”实施法律情况的检查，因此人大常委会在确定执法检查组成员时，应少挑选在“一府两院”供职的代表，防止“自己监督自己”，应多向基层代表倾斜。同时，应积极配备一定数量高素质的工作人员，提供法律支撑、文字综合、宣传报道等支持，让执法检查深入人心。三是把学习执法检查相关法律与创新检查方式相结合。人大执法检查组要减少盲目性，增加针对性，就必须学习相关法律，而不是只研究一个孤零零的“被检法”。在研深吃透相关法律的基础上，要积极创新执法检查的形式和方法，做到听取汇报与走访座谈相结合；面上普查与重点抽查相结合，明察与暗访相结合。四是把检查结果公开与加强后续监督相结合。人大常委会应加强审议意见的监督，发挥媒体的作用，综合运用多种监督手段，长效监管，切实把执法检查成果落到实处。

    3、“较大的市”应在执法检查制度建设上下功夫。作为“较大的市”人大常委会，应在执法检查过程结束后，对整个执法检查工作全面总结、回顾和思考。要针对执法检查工作中常见薄弱环节，努力加强制度建设，使执法检查规范化、精准化、科学化。对于检查工作中虎头蛇尾情况，更要高度重视，坚决避免“检查时轰轰烈烈，落实时不了了之”现象的发生：一是建立常委会审议执法检查报告制度。二是建立执法机关改进执法情况的报告制度。三是建立执法检查督办制度。四是健全重要信息公开制度。在制度不断完善、检查水平不断提高的基础上，“较大的市”应发挥地方立法权的优势，把执法检查的好经验、好做法以法律的形式固定下来，与上位法构成有机体系，做到不抵触，有特色，可操作，从而不断增强人大执法检查的严肃性。目前，已有深圳、徐州等地根据《监督法》的规定，制定或完善了有关执法检查的地方性法规，较好地发挥了执法检查标杆作用，为一些基层人大所借鉴。

    法律的生命力在于执行，监督的生命力在于有为、有效。吴邦国委员长在今年十一届全国人大三次会议上指出，人大监督工作将以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法。相信随着人大监督工作深入，“较大的市”执法检查将会开展得有声有色，从而有助于地方民主法治进程纵深推进。(作者单位：江苏省徐州市人大常委会)