工作监督彰显制度的力量

听取和审议“一府两院”工作报告，也就是常说的工作监督，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，也是人大监督的一个最基本的方式。六十年的实践证明，这种监督方式的设置，不仅有利于督促“一府两院”认真对人民负责，不断加强和改进工作；同时，对于维护国家长治久安和繁荣稳定，保障人民安居乐业，推动经济发展和社会进步，也有着积极的作用。正因为如此，它向世人充分展示了制度的优势和民主的力量。

“人民政府依靠人民监督”

“我们现在有一个任务，就是在代表大会的鞭策、监督下，克服官僚主义作风的残余，防止新官僚主义作风的滋长。”在北京市一届人大第四次会议上，时任全国人大常委会副委员长的彭真专门讲到人大监督的重要作用。

1954 年9 月，一届全国人大一次会议通过的我国第一部宪法，明确规定了全国人大的法律地位和对“一府两院”的监督职权。明文规定，“一府两院”对全国人大负责并报告工作，在闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。

在这次会议上，国务院总理周恩来向代表作政府工作报告，对建国五年来在恢复经济、工业化建设、发展农业、对资本主义工商业改造、改善人民生活、学校教育和科学文化事业、政权建设、外交工作等方面取得的成绩作了全面的说明，并指出了国家建设中的困难、问题和工作上存在的缺点。与会的1200 多名全国人大代表，头一次代表各行各业各民族群众直接听取总理报告政府工作，会议气氛十分热烈。在讨论时，有75 位代表发言，肯定成绩，指出不足，提出希望。最终大会通过决议，批准了政府工作报告。来自广东省的蔡廷锴代表不禁感慨，“现在是真正的民主，人民有了各项权利，这是中国开天辟地以来第一次。”

在一届全国人大期间，按照宪法规定地方各级人大都没有设常委会，全国人大常委会还直接听取了一些地方的工作报告。比如，针对1955 年、1956 年广西省平乐县等地发生自然灾害饿死人的事件，1957 年一届全国人大常委会举行第七十三次会议，周恩来总理亲自到会就此事作报告，并自始至终参加了会议，听取大家意见。

人民代表大会刚刚建立起来时，这项制度在世界范围内都是独创的，没有任何经验可借鉴。全国人大及其常委会如何监督“一府两院”的工作，同样是一个新课题。为破解这个课题，一是全国人大常委会进行了积极探索，明确听取和审议工作报告是主要监督方式，即在全国人代会上，听取“一府两院”的工作报告，听取关于计划、预算的报告；在常委会会议上，听取专题工作汇报。二是建立了有关部门负责人到会听取意见制度。三是从一届全国人大第三次会议开始，所有代表的发言都整理刊登简报，送“一府两院”。这些做法已作为制度一直延用至今。

一届全国人大常委会共听取了57次国务院专题报告。然而，1957 年下半年开始的反右派斗争，致使人大工作不能正常开展，人代会往往不能按期召开，监督工作更流于形式。有资料显示，从一届全国人大五次会议起，至二届全国人大四次会议，都未像过去那样听取审议“两高”工作报告。紧接着的“文化大革命”十年，各级人大基本停止了活动。1975 年宪法则大幅度删减人大的职权，只剩“批准国民经济计划、国家预算和决算”。直至“四人帮”被粉碎，1978 年3月召开的五届全国人大一次会议重新修改制定宪法，恢复了全国人大监督“一府两院”的职权。

护航经济，改革不偏方向

全国人大的监督工作在1982 年迎来了新的阶段。五届全国人大五次会议通过了现行宪法和全国人大组织法，宪法和全国人大组织法为全国人大行使监督权提供了最坚实的法律后盾。

监督是对“一府两院”工作直陈弊病，帮助其把工作做得更好。1985 年3月举行的六届全国人大三次会议，是在党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，以城市为重点的经济体制改革开始起步的形势下召开的。彭真委员长在大会预备会议上讲话时要求，“充分发扬民主，畅所欲言，实事求是，一是一，二是二，是就是，非就非，有几分成绩就讲几分成绩，有多少缺点就讲多少缺点。”

在这次会议上，国务院主要领导作了题为《当前的经济形势和经济体制改革》的政府工作报告。按照委员长的讲话要求，代表们纷纷抛开顾虑发言，既肯定成绩，也提出了许多批评意见，有些意见相当尖锐。比如，政府报告中用了“形势大好”的提法，有的代表认为当前形势好是事实，但不要讲“大好”，也不要说“很好”，用“好”字就够了，不要说得太满，中央要带出一个实事求是的好作风。不少代表对财政赤字增加、货币发行失控、物价上涨过猛意见很大，提出“去年多发了钞票是谁批准的？财政部和银行负什么责任？”“国务院应对去年经济工作上发生失误的原因作详细解释，否则我们回去无法向人民解释。”

上世纪80 年代是我国改革开放的初期，全国人大常委会围绕经济工作和经济体制改革的重大问题，还多次安排听取审议国务院相关的专项工作报告。以1985 年为例，全国人大常委会前后听取审议了国务院关于经济形势的报告、国家经委关于当前产品质量状况和改进措施的报告、国家物价局关于物价改革情况的报告等。

随着对人民代表大会制度理解的深入，人民群众希望通过人大了解和监督“一府两院”工作的意识越来越高。尽管常委会在行使监督权方面做了许多工作，但与人民的期望还有很大差距。在六届全国人大常委会第十次会议上，委员们讨论全国人大常委会工作报告（稿）时，对常委会的工作提出了许多意见，其中一个就是，对政府工作的监督还应加强。对此，彭真委员长高度重视，连夜写了一个提纲，就人大监督什么、如何监督等问题，在第二天常委会会议的闭幕会议上作了阐述。随后，全国人大常委会还就如何加强常委会监督工作做了专门的调查研究，全国人大常委会议事规则也应运而生，规定常委会听取、审议“一府两院”工作报告，必要时还可以对工作报告作出决议。

此后，全国人大及其常委会听取和审议“一府两院”工作报告的制度逐渐成熟。通常在会议召开之前，代表和常委会组成人员都进行视察和调研，在审议工作报告时能够提出比较中肯、有分量的审议意见，“一府两院”也越来越重视接受人大监督。比如，七届全国人大常委会第九次会议审议国家工商行政管理局关于清理整顿公司情况的汇报，委员们在肯定取得初步成效的同时，对清理整顿公司工作提出了许多尖锐的批评和意见，对国务院触动很大。国务院随即在常务会议上，制定了关于搞好清理整顿公司的四项措施，还邀请了53 位全国人大代表参加清理整顿公司和物价、税收、财务检查。

据统计，六届全国人大共听取审议了25 个“一府两院”工作报告，六届全国人大常委会共听取审议了33 次国务院及其有关部门、“两高”工作汇报。七届全国人大共听取审议了23 个“一府两院”工作报告，七届全国人大常委会共听取审议了39 次国务院及其有关部门和“两高”的工作汇报。经过几十年的经验积累，全国人大及其常委会听取和审议工作报告越来越具计划性和针对性。

为司法部门悬一把剑

监督“一府两院”工作，需具备与时俱进甚至超前的智慧和视野，人民代表大会制度就是一种能集思广益、汇聚来自不同角度意见的优越制度。特别是在新中国实行改革开放政策以后，全国人大及其常委会充分发挥这种优势，为建立健康有序的市场经济秩序保驾护航。

1995 年12 月，八届全国人大常委会第十七次会议专门听取审议了国家经贸委关于国有大型企业改革的报告。在1997 年八届全国人大五次会议上，李鹏总理向大会汇报过去一年的政府工作，其中又重点汇报了国有企业改革情况。

国有企业改革、经济结构调整等涉及市场经济的方面也是代表们关注的热点焦点，他们站在全局和长远的高度，提出了许多好的意见和建议。代表们要求，已经确定的政策和措施要坚决落到实处，已被实践证明效果比较好的经验要结合实际积极加以推广，并要继续大胆探索，大胆实践，大胆试验，力求有新的创造，从而切实解决问题，取得明显成效。

在推进改革开放过程中，我国也经受了大自然的考验。1998 年“天灾”不断，我国长江流域和松花江、嫩江流域发生特大洪水，造成大面积洪灾。全国人大常委会在当年8 月及时听取和审议了国务院关于全国抗洪抢险情况的报告，调动各方面全力抗洪抢险。这次会议之后，委员们认为，“就某一方面的工作，某一热点问题，某一重大事件，听取和审议‘一府两院’的工作报告，可以增强工作监督的针对性和实效性。”

对“两高”的工作进行监督，是人大监督的一项重要内容。而在每年一次的全国人代会上，听取和审议“两高”的工作报告，是实现这种监督的一个重要形式。一段时间以来，在每次全国人代会上，“两高”工作报告得票数偏低，这从一个侧面说明，代表们对“两高”工作不甚满意。这一情况引起九届全国人大及其常委会高度重视。

李鹏委员长在九届全国人大常委会第五次会议上，特别就社会主义民主法制建设宣传和司法监督工作发表讲话，对“人大怎么监督司法工作”“人大应当监督什么样的案件”等问题给出了答案，将监督矛头对准“两高”。接下来的几个月里，“两高”加大了集中教育整顿工作的力度，最高人民检察院为此出台了《关于检察机关接受人大及其常委会监督若干问题的规定》《在全国检察机关实行“检务公开”的决定》。九届全国人大常委会第七次会议还专门听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于开展集中教育整顿工作情况的汇报。

在人大的持续监督下，“两高”工作的社会满意度有了提升。在九届全国人大二次会议上，“两高”工作报告的得票均高于上一年。

在创新中凸显实效

新世纪伊始的2003 年，“非典”肆虐中国，这场突如其来的灾难，让人们更深刻地认识了人大监督。2003 年4 月，新组建的十一届全国人大常委会召开第二次会议，即听取了国务院关于非典型肺炎防治工作的报告。吴邦国委员长参加了小组审议，常委会组成人员认为在此时听取报告是适时的，并提出了大量意见和建议。据了解，常委会办公厅根据审议意见连续制作了八期简报，国务院领导对此非常重视，把常委会的审议意见归纳成八个方面的工作，逐项落实，并且在不到一个月的时间内，主动把落实的情况书面报告常委会。可以说，委员们的意见和建议对国务院加强和改进“非典”防治工作、控制疫情，乃至全国传染病防治网络的建立完善，都起了重要推动作用。

“非典”事件再次证明了听取“一府两院”专项工作报告这种监督方式的及时有效。2007 年，监督法颁布实施，这些行之有效的监督方式自然也纳入到了这部法律中。

监督无止境，随着监督制度的逐渐完善，全国人大及其常委会越来越注重监督实效，为此，近年来开创了许多新的工作方式。

人们明显感受到监督工作新风，是在2010 年6 月24 日举行的十一届全国人大常委会第十五次会议的分组会议上。根据安排，会议分组审议国务院关于2009 年中央决算报告。不同的是，在分组会议现场，财政部多位负责人到会回答委员们的询问，开启了全国人大常委会开展专题询问的历史先河。同年8 月，常委会就国家粮食安全问题又开展专题询问，这次询问采取两个联组会议形式，12 月审议医疗卫生体制改革的报告时，又创造性地采取大联组的形式进行专题询问，将六个分组聚集在一起，向有关部门负责人提出询问。

外界高度评价全国人大常委会开展专题询问，认为是人大刚性监督的又一进步。“全国人大常委会监督越来越给力。”陈斯喜等委员也一致建议专题询问常态化。

十二届全国人大常委会组建以后继续重视监督工作。张德江委员长在常委会第一次会议上讲话时就指出，要着眼于增强监督实效，进一步完善监督工作方式方法。本届常委会围绕国家的一系列改革措施开展监督工作，监督工作呈现新气象。2013 年8 月，十二届全国人大常委会第四次会议听取国务院传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告，并对这两个报告进行专题询问，这是十二届全国人大常委会首次举行专题询问，也是全国人大常委会历史上首次将听取国务院专项工作报告和法律实施情况报告结合并进行专题询问。去年，常委会还对国家财政科技资金分配与使用情况、农村扶贫开发情况等进行了专题询问。这几次专题询问在内容选择、会议组织和程序设置等方面都有创新。比如，询问问题由委员们自选、自定，询问中允许委员追问、补问，增强了询问的互动性，有利于说清、说透问题。

“一定要防止流于形式、走过场。”张德江委员长特别重视监督实效、监督质量，他多次主持、参加专题询问，指出，“全国人大常委会要进一步深入研究完善专题询问的组织工作，增强问答的互动性，加大询问工作的透明度，扩大人大代表对专题询问的参与，从而提高专题询问的实效，推动有关部门改进工作。”

今年8 月30 日，十二届全国人大常委会第十次会议就关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告进行专题询问。可以预见，专题询问作为实践证明具有实效性的监督方式，将在不断完善和发展中对支持推动“一府两院”工作发挥越来越有力的作用。

(文／本刊记者 谢素芳)