关于加强社会领域立法的若干问题

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

近年来，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中多次明确提出，要在继续完善经济、政治、文化等领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。这是改革开放以来党和国家第一次明确提出加强社会领域立法的要求，是立足我国基本国情、深刻把握我国发展的阶段性特征、适应新的发展要求提出的重要任务，对于加强新形势下社会主义法制建设特别是立法工作具有重要指导意义。在这里，我根据自己对这一问题的学习和理解，向大家作一个简要的汇报。

一、关于社会领域立法的含义和范围

“社会”一词的含义和使用十分广泛、灵活，可以作广义、狭义、中义三个层面的理解。

━━广义的“社会”。按照《中国大百科全书•社会学》的定义，“社会是指处于特定区域和时期、享有共同文化并以物质生产活动为基础的人类生活的共同体。” 我们通常在广义上使用社会这一概念时，多指社会形态、社会类型等。马克思以物质生产方式为依据提出：“亚细亚的、古代的、封建的和现代资产阶级的生产方式可以看作是经济的社会形态演进的几个时代。” 【1】后来，人们将迄今为止的人类社会形态，概括为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会等。

━━狭义的“社会”。通常作为定语，在一些具体的语义或语境上使用，多指公共的、大众的、不特定的、非盈利的等含义，使用的场合很广泛。有时指社会事业、社会保障，有时指社会组织、社会管理，有时指社会稳定、社会治安，等等。这些表述中的“社会”，与其所修饰的对象连用，范围上不尽相同，都可以归为狭义“社会”一类。

━━中义的“社会”。主要是着眼于经济、政治、文化、社会四位一体总体布局意义上的社会建设，相对于中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设而提出的范围，也就是我们现在常讲的社会建设。

加强社会领域立法，建议主要从中义层面的范围上来把握和定位“社会”。具体来讲，就是以社会保障、劳动就业、社会事业、社会组织、社会管理为基本内容，确立社会领域立法的范围，着力加强社会领域立法；同时，经济、政治、文化等领域立法也要反映和体现加强社会建设的要求。作这样一个范围上的界定，主要基于以下几点考虑：

一是能够较好地与推进和谐社会建设相衔接。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，主要是对社会领域相关问题作出部署，同时也对经济、政治、文化等领域与社会建设密切相关的问题，有重点地提出任务和要求【2】。党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”所确定的范围是：教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等六个方面。

二是能够较好地使立法活动紧密围绕党和国家的中心工作展开。立法工作必须着眼于全面建设小康社会、发展中国特色社会主义的伟大事业，围绕着我们正在做的事情开展。当前和今后一个时期，集中体现在深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障和改善民生。

三是能够与社会主义市场经济立法、社会主义民主政治立法等协调推进。按照这个范围，重点突出，任务明确，有利于在法制建设上贯彻党和国家的社会政策，体现社会建设的特点，遵循社会建设的规律，反映社会建设的要求，协调推进社会主义法制建设。

此外，作这样的界定，在学理上也是有根据的。社会学研究的问题十分广泛、纷繁，众说不一。一个实用而又简明的方法，就是把它同经济、政治法律、伦理宗教等加以区分和排除，将经济、政治法律、意识形态以外的各种社会现象和问题归入“社会”的范畴，因而社会学有“剩余社会科学”、“社会科学的老家”的说法【3】。

需要说明的是，按照上述范围确定的社会领域立法，比法律体系意义上的“社会法”，在范围上要大一些。中国特色社会主义法律体系，分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门。按照目前通行的理解，法律体系中所讲的“社会法”，主要是调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面关系的法律规范的总和【4】。这些方面当然属于社会领域立法。但是，上面所提出的社会领域立法的范围，比目前法律体系意义上的“社会法”，在含义上要更宽一些，它还包括：（1）社会事业，主要是教育、医疗卫生、人口和计划生育等方面。（2）社会组织，即政府机构和经济主体以外的各类公益性、互益性组织，也称民间组织、非营利组织、第三部门等。（3）社会管理，包括对各类非经济性、非政治性事务的管理和规范，对公益性、互益性事务的引导和规范。（4）社会问题，包括对社会异常行为和越轨行为【5】的控制。这几个方面的法律，在法律体系上目前大都归在“行政法”的名分之下。我的理解是，作为法律体系七大部门之一的“社会法”，其范围如何确定，可以研究。但今后不论对“社会法”的范围是否调整以及如何调整，它都属于法律体系关于法律部门分类上的一个技术性问题，并不会影响加强社会领域立法的方向和趋势。

二、国外社会立法的历史、特征和有关学理主张

回顾国外社会立法的历史发展，可以为我们认识和理解这一问题提供有益的线索和启示。

（一） 国外社会立法的历史发展

社会立法最初是指为保障经济上处于弱势地位的群体的生活和安全所进行的立法，例如济贫法、救助法等，主要是解决已经存在的、突出的社会问题。以后逐步延伸和扩大，先后将预防社会问题、保障民生民权、增进公共福利等立法也都包括在社会立法范围内。社会立法历史发展的阶段轨迹是：济贫救助——劳工保护——社会保险——社会福利。

社会立法的源头可追溯到英国16－17世纪颁布的济贫法（Poor Law）。现代社会立法起源于19世纪的英国和德国。工业革命使社会生产力有了突飞猛进的发展，但是同时资本主义生产方式又带来贫富悬殊和两极分化，社会矛盾非常尖锐。人们开始进行反思，寻求社会变革，各种替代解决方案应运而生。一些资本主义国家为了维护资产阶级的统治，缓和社会矛盾，逐步改变高压政策，实行社会调整，走社会改良之路，由此开始了社会立法时代。

19世纪70年代，英国先后颁布了工厂法、工会法等，以法律的形式保护劳工的基本权利，规定最长工作时间、最低工资待遇和工人组建工会的权利等。19世纪80年代，德国先后颁布疾病保险、事故保险、残废和老年保险等三项社会保险法律，开社会保险立法之先河。此后，以保障基本生活、工作条件、疾病、伤残等为主要内容的社会立法，开始在西方各国陆续实行。

20世纪30年代以后，西方国家的经济发展和社会结构发生深刻变化，严重的经济社会危机和动荡，工人运动的影响和社会民主主义思想的传播，最终推动社会立法进入了新的发展阶段，逐步转变为以增进国民福祉为基本内容的福利性社会立法。1935年美国颁布社会保障法（Social Security Act），首次使用“社会保障”的概念，该法律成为罗斯福“新政”的一个重要标志性举措。1942年英国发表著名的《贝弗里奇报告》【6】，系统地提出了国民福利的计划和制度模式。其后，英国以该报告为基础制定了一系列法律，将社会保障、社会福利的覆盖面扩大为全体国民，并于1948年宣布在世界上第一个建成了“福利国家”。到20世纪50年代末，西方国家基本确立了一套以社会保障、国民福利为主要内容的社会法律制度。社会保障权利，作为人的基本权利的一部分，已得到世界各国普遍承认【7】。

20世纪70年代中期以后，由于经济滞胀、高失业率、人口老龄化等原因，西方福利国家社会保障制度均面临程度不同的困境，并由此开始反思高福利政策带来的负面影响，纷纷走向改革之路。国家和市场的作用被重新定位，强调工作、创业和创新，重视教育和人力资源开发，在公共服务领域引入竞争机制；同时，随着全球社团运动的兴起，公共服务逐步向社会化方向发展，社会组织在社会公益事业中发挥着越来越大的作用。

（二） 国外社会立法的基本特征

从国外社会立法的历史发展过程，可以总结归纳出社会立法的一些基本特征。

1．社会政策是社会立法的精神所在。社会立法是反映和体现社会政策的法律，主要是对社会贫、弱、困群体和成员给予帮助和扶持的政策。社会政策的概念最早是由1873年德国经济学家创立的“德国社会政策学会”提出的。社会政策的形成、变化和发展，同一国国内各种社会政治力量的矛盾、冲突和妥协密切相关。现代社会政策一般包括：社会保障政策、劳动就业政策、公共医疗卫生政策、公共教育政策、公共住房政策、社会福利政策、特殊群体保护政策等。

2．改善民生、增进福利是社会立法的主要任务。社会立法的目的是保障全社会成员基本权利和基本需求，特别是扶助社会弱者，保障社会成员的基本生存权、发展权，体现社会的公平价值和安全价值；同时不断增进社会福利，满足全社会成员不同层次、不同方面的需求。社会政策和社会立法所关注的是使全社会成员都能够分享经济发展的成果，促进国民福利。

3．政府职能是社会立法有效实施的关键环节。社会立法的一个突出特点就是强调政府责任、公共服务和制度保障，政府在整个过程中扮演着重要角色。在一定意义上说，社会立法属于国家对市场经济负面影响和后果的一种干预。就这一点而言，社会立法同经济立法是相同的。二者的区别在于：经济立法主要体现政府对经济活动的监管和调控，社会立法主要体现政府对社会成员的保障和服务。

4．共同参与、共同发展是社会立法所追求的理想目标。其基本路径：一是引导、鼓励全社会参与扶贫济困，发展慈善事业，形成乐善好施、扶危济困的良好社会氛围，防止和消除一部分社会成员的绝对贫困和边缘化。二是引导、鼓励社会成员创业和就业，自强不息，在工作中实现人的价值。社会政策、社会立法不是为了“养懒汉”，而是要“让能工作的人有工作，让不能工作的人有保障”。三是发展各类社会事业，发展各类社会组织，为社会成员各自不同的发展需求提供选择、服务和保障，以实现各得其所。

（三） 国外社会福利政策和立法的学理主张

产生于19世纪末20世纪中前期的社会福利思想，是西方学者为解决日益严重的社会矛盾和不平等而提出的经济理论和政策主张。考虑到这些理论对西方国家的社会政策和社会立法产生了较大影响，对我们今天研究这方面问题有一定启示意义，下面简要介绍几个有代表性的理论观点。

英国经济学家庇古被看作是福利经济学创始人。庇古认为，一个人的福利，可以通过比较和计算个人得到的满足和物品的效用来衡量。在此基础上，庇古提出了“收入均等化”理论。大意是：同样的消费品，穷人得到的满足要比富人多。同样增加一元钱的收入，对富人是锦上添花，对穷人则是雪中送炭。如果将富人一部分收入转移给穷人，富人的福利虽然有所损失，但他仍然是富人，不会伤筋动骨；而穷人则可以增加更多的福利。由于富人的福利损失小于穷人的福利增加，因而个人福利加总后，社会总福利就增加了。庇古经济福利观的基本结论：国民收入总量越大，经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，经济福利就越大。

意大利经济学家帕累托在庇古经济福利观基础上，创立了帕累托最优配置理论。帕累托认为，效用不是数量概念，而是次序概念。效用可以进行排列组合，不同的排列组合构成了不同的福利状况。帕累托没有像庇古那样去研究收入分配对福利最大化的影响，而是集中探讨资源配置对福利最大化的影响。帕累托提出，如果生产和交换条件的改变，使社会中一些人的境遇变得更好些，而其他人并没有变坏，整个社会福利便是增加了（即帕累托改进）；如果生产和交换条件的改变，使一些人的境遇变好了，而另一些人却变坏了，就不能说整个社会福利增加了；如果再也不能做到增加一些人的福利而同时又没有减少另外一些人的福利，这样的资源配置则处于最优状态（即帕累托最优）。

美国经济学家卡尔多、希克斯等人在帕累托社会福利观基础上，提出了“补偿理论”。卡尔多认为，现实的经济社会政策难以做到帕累托最优，经济社会的每一次变动对不同的人有不同的影响，有的人受益，有的人受损。可以采取补偿的办法：从受益者新增收益中拿出一部分，补偿给受损者，使其保持原有的福利状况，而受益者提供补偿后还有剩余。这样就做到使一部分人变好而其他人保持原状，社会总福利增加了，实现了帕累托改进。实行这样的经济社会政策，才是正当的、可取的。

三、加强社会领域立法的重要意义

加强社会领域立法的必要性和重要性，可以主要从三个方面来认识和理解。

（一） 加强社会领域立法，是推进社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展的客观需要。

进入新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的党中央，在准确把握世界发展趋势、认真总结我国发展经验、深入分析我国发展阶段性特征的基础上，从全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业发展全局出发，提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想。中央提出构建社会主义和谐社会之后，中国特色社会主义事业的总体布局愈益清晰。立法工作必须按照深入贯彻落实科学发展观的总体要求，在继续推进经济等方面立法的同时，把社会领域立法摆在更加突出的位置，在制度建设上着力体现以人为本，促进人的全面发展。

近期来看，加强社会领域立法，有利于应对国际金融危机的冲击、保持经济平稳较快发展。产能过剩、内需不足特别是消费需求不足是当前一个突出的矛盾，这同我们长期以来重积累轻消费、重生产轻生活、重规模轻结构的发展方式有关，同我们社会事业滞后、社会保障不足有关，同市场经济条件下群众在就业、教育、医疗、住房等民生方面的后顾之忧加重有关。应对国际金融危机、实现科学发展，不仅要调整经济政策，也要变革社会政策，实施积极社会政策。加强社会领域立法，有利于社会政策的法制化，有利于从法律制度上改善和保障民生，扩大最终消费，稳定社会心理预期，同应对国际金融危机、转变发展方式、推进结构调整等目标要求是一致的。

（二） 加强社会领域立法，是正确处理利益关系、妥善解决利益矛盾、促进社会和谐的内在要求。

随着改革开放和现代化建设的不断发展，在经济体制发生深刻变革的同时，我国原有的社会结构也发生了显著变化，经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，具有不同利益倾向和需求的主体、群体、地区、行业等逐渐形成。多样化、多元化的形成，一方面，它是发展的必然结果，是进一步发展的积极因素；另一方面，它也给我们带来了新问题新挑战，应对不当将产生严重后果。

国际经验显示，现代化过程中各种社会矛盾的多发、突出和集中，带有一定的普遍性和必然性。美国政治学家亨廷顿在上个世纪六十年代曾经作过这样一个判断：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”【8】后发展国家的现代化具有“一揽子解决”的特征，在现代化进程中，各种矛盾和问题不是依次递进而是同时集中地出现，容易产生集聚和放大效应，从而给国家的领导能力、政治秩序和社会稳定带来严重挑战。许多国家在从传统社会向现代社会转变过程中都曾经历过一个动荡不安的时期。这一风险应当引起我们足够的重视。

目前我国经济社会正在发生深刻变化，处于各种矛盾多发时期，复杂而又敏感。我们面临的压力和挑战，比较集中地表现在社会领域，劳动就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、食品安全、社会治安等方面都存在不少矛盾和问题，有的还比较突出，并呈现“碰头叠加”状况。要妥善解决社会矛盾和问题，处理好各种利益关系，充分调动各方面积极性，就必须大力加强制度建设。制度建设的重点是法制建设，制度化的关键是法制化。加强社会领域立法，目的就是要合理调整各种社会关系、利益关系，使人民群众共享发展改革成果；同时，在法制的框架内解决各种问题和矛盾，使社会成员既充分享有权利、行使权利，又切实履行义务、承担责任，实现社会和谐。

（三） 加强社会领域立法，是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新要求。

改革开放以来，我国的立法工作在全面推进的同时，一直服从并服务于经济建设这个中心，加强经济立法，社会主义市场经济法律制度基本形成并不断加以完善。这样一个推进的思路和战略，同我国改革开放和现代化建设的总体进程相适应，是完全必要的、正确的。同时，我们也要看到前进中出现的新情况新问题。主要表现在：（1）一段时间以来，我国社会立法与经济立法存在着明显的不平衡、不协调状况，同深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求有相当大的差距，已成为法制建设中一个不容忽视的问题【9】。（2）无论是立法工作还是法学研究，都还没有对社会领域法制建设的特殊性给予应有的重视，大多是从行政法、国家法等角度来认识和把握社会领域立法，存在一定的局限性，社会政策、社会权利、社会工作等许多有特点的内容在法律制度上体现不够。社会法的理念和精神，对基本人权、企业责任、政府职能、社会组织等法律制度，对所有权、契约自由、过错责任、谁主张谁举证等法律原则，都带来广泛的、深刻的影响。（3）由于推进社会领域立法往往直接涉及利益关系调整，再加上其他一些原因，使得社会领域立法在形成社会共识方面往往会遇到较大的困难，既得利益者与争取利益者之间的利益协调给立法工作带来新的挑战。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要完善保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。2007年以来，全国人大常委会工作报告、十一届全国人大常委会立法规划等重要文件都强调要加强社会领域立法。加强社会领域立法，是当前和今后一个时期加强和改进我国立法工作的一个重要方向，是形成和完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，对于全面落实依法治国基本方略、促进社会公平正义具有重要意义。

四、加强社会领域立法的总体要求和指导原则

我国立法工作总体要求是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极推进科学立法、民主立法，着力加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化等领域立法，进一步提高立法质量，形成并不断完善中国特色社会主义法律体系，为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义提供更加有力的法制保障。

就社会领域立法而言，具体应当把握好：（1）坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点；（2）以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以实现社会公平正义为目标，着力加强制度建设；（3）从我国基本国情出发，量力而行、尽力而为，有重点、有步骤地向前推进。

加强社会领域立法，应当从社会建设的特点出发，遵循和体现以下原则。

一是普遍保障原则。社会领域立法应当面向全社会、覆盖全社会，保障全社会成员的生存权、发展权，保障全社会成员共享发展改革成果。坚持公民在法律面前一律平等。就基本权利而言，不因民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、政治见解、社会地位、教育程度、财产状况、居住期限等而有不同；在一定情况下可以有差别，但这样的差别应当是合理的、非歧视性的。

二是保障弱者原则。社会成员，芸芸众生，千差万别，既有强者，也有弱者。社会弱者，因天赋条件、灾害事故、生活不幸、社会环境等原因，仅凭自己的能力和努力难以生存和发展。实践证明，不能仅依靠平等保护来解决他们的生存和发展问题，必须对他们实行特别的救助、扶持。对权利和利益易受侵害的群体，如未成年人、妇女、老年人、残疾人等，从法律上给予一定的特殊保护，实行必要的倾斜，使他们真正享有平等参与、平等发展的权利。

三是基本保障原则。保障全体社会成员的基本权利和基本生活需要，体现人文精神和社会公平，并在发展的基础上不断提高保障水平。在制度建设上，按照从无到有、从易到难、从窄到宽、从低到高的方向，逐步推进。社会保障、社会福利等方面的政策，具有较强的“刚性”，待遇只能提高或者维持，除非有替代方案，一般是不能降低或取消的。因此，必须坚持保基本需要的原则，要有利于调动和激发人们工作、创业和创新的积极性。

四是国家保障原则。社会领域的目标和价值，一般认为是市场机制发挥作用的“弱项”、“盲区”，因而必须通过政府积极的作为才能够充分实现。加强社会领域立法，需要政府在更大的程度上投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任，并使之规范化、制度化。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。社会领域当然也有审批、发证、处罚等行政职能，但这种行政管理职能都是围绕着提供保障和服务这一基本目标和主要任务而展开的。

五是公益性、非营利性原则。社会领域立法涉及公民基本权利、政府责任和基本公共服务，不同于经济关系和经济活动，具有明显的公益、非营利性质。在某些方面可以引入市场机制，实行有偿服务，但必须对公益性和商业性、营利性和非营利性加以区分和协调，保证基本公共服务的公益性、非营利性。市场经济的交易法则不应简单地引入社会领域。提供和保证基本公共服务，是政府应当承担的责任。

五、加强社会领域立法的主要任务

我国宪法规定了许多有关公民社会权利的内容。我们在社会领域法制建设方面已经做了不少事情，取得了相当的进步。特别是2007年以来，劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法相继通过，今年又出台了食品安全法。但就目前情况来看，我国社会领域立法与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的期待相比，差距还比较大。主要表现在：（1）还有一些缺项，特别是社会保障、公共医疗卫生、社会管理等方面的一些重要法律还没有制定出来；（2）制度性规范的层次较低，多散见在法规、规章和政策性文件中，缺乏系统性、协调性；（3）覆盖面小、作用有限，一些制度不合理，保障和服务不到位；（4）缺乏应有的公共资源投入，保障水平偏低；（5）监督管理上存在不少漏洞，如社会保障基金、企业年金管理等方面。

加强社会领域立法，需要我们从深入贯彻落实科学发展观的全局出发，作出统筹规划和安排，着力推进。

一是健全社会保障的法律法规。逐步建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。主要任务：制定社会保险法，推进基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等方面社会保险的法制化；制定社会救助法，建立健全城市低保、农村低保和农村五保供养制度，完善专项救助制度；完善社会福利方面的法律法规，发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业，健全优抚安置、优抚保障法律制度；制定慈善事业法，积极发展社会慈善事业。

二是发展社会事业的法律法规。按照统筹经济社会协调发展的要求，提高公共服务的能力和水平。制定基本医疗卫生保健法，建立覆盖全社会的基本卫生保健制度，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务；修改药品管理法，建立国家基本药物制度，健全药品安全监管制度，保障群众基本用药；制定精神卫生法，加强心理健康咨询、保健和精神卫生服务；建立健全医院和医疗机构方面的法律法规，明确医疗卫生机构的性质、组织、功能、管理和运行机制。

三是保障群众基本生活方面的法律法规。在保障基本生活需要方面，制定住房保障法，保障城市低收入家庭的基本住房，做到住有所居；制定和完善公共交通方面的法律法规，积极发展公共交通事业。

四是完善对特殊群体合法权益保护的法律法规。2005年以来，全国人大常委会已经先后对妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法作了全面修订。还需要根据新的情况，修订老年人权益保障法，切实解决老年人权益保障和事业发展问题。我国已进入老龄化阶段，目前60岁以上人口1.44亿，占总人口的比例达11%。完善农民工合法权益保护方面的法律法规，解决农民工进城务工、流动就业面临的突出问题，也应属于特殊群体保护方面的任务。

五是规范社会组织的法律法规。适应社会结构的新变化，制定和完善有关社会组织方面的法律法规。按照培育发展和监督管理并重的方针，规范社会团体、行业协会商会、民间组织、民办非企业单位等各类公益或互益性质的社会组织，发挥社会组织的积极作用，增强社会自治功能。制定志愿服务法，发展志愿服务事业，规范志愿服务组织和活动。

六是加强社会管理的法律法规。包括正确处理新形势人民内部矛盾、解决民间纠纷、应对突发事件、改革户籍制度、维护社会稳定、控制社会异常或越轨行为等方面的法律法规，完善突发事件应对法，制定违法行为教育矫治法、人民调解法，健全户籍管理等方面的法律制度。

近期应当着重抓紧以下几个立法项目，力争在加强社会领域立法方面取得新的重要进展。

（一） 制定社会保险法

社会保险法是社会领域的一个标志性立法，不论从保民生、保稳定的当前需要来看，还是从应对人口老龄化趋势、扩大国内消费需求比重的长远战略考虑，意义重大。制定社会保险法，已列入本届常委会立法规划，目前正在审议。二审后草案公开征求意见，引起各方广泛关注。这是近期立法工作的一个重点，也是难度较大的一项立法。

我国社会保险制度目前面临的主要问题：（1）现行几个险种的覆盖面都不够广泛，尤其是基本养老和基本医疗。（2）同一性质的社会保险，不同对象有不同的保险办法，待遇差别较大，权利享有受限。（3）政府的社会保险职能、保障职能较为分散，需要有效统筹和协调。（4）规范的财政保障机制尚未形成。

在目前条件下，推进社会保险立法只能实现有限目标。先解决有没有的问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。有的问题还需要走一步看一步。这次金融危机发生以后，许多国家养老金个人账户积累的资金因资本市场的崩溃而迅速贬值，扩大个人账户积累的做法值得进一步研究。因此，只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。

（二） 制定社会救助法

社会救助是国家通过国民收入再分配，对因个人、家庭、自然、社会或者其他原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予必要的救助，以保障其最低生活水平的制度。社会救助，有时也称社会救济，是历史最悠久的济困方式，一直发挥着独特的作用。今天，社会救助同社会保险、社会福利、慈善事业一道，构成我国社会保障体系。社会救助是这一安全网体系中最基本的“兜底线”，体现底线公平。因为社会保险是需要个人缴费和其他相关条件的，社会福利、慈善事业一般是面向特定对象的，只有社会救助就其制度性质而言是面向全体社会成员的，可以说是保障公民基本生存的“最后一道防线”。

社会救助法已经列入今年常委会立法工作计划，有关方面正在抓紧起草工作。目前看来，社会救助法的立法条件已经具备。（1）经过多年的努力，我国以覆盖城乡全体居民为政策目标，以最低生活保障为基本内容，包括城乡低保、农村五保供养、专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助在内的社会救助体系，已经基本形成，运行平稳。近几年，我国城市低保对象约2300万人左右，农村低保对象约4300万人左右。（2）社会救助方面的法规和政策已经实施多年，并在实践基础上逐步规范和完善。比较重要的有1999年《城市居民最低生活保障条例》、2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、2006年新的《农村五保供养工作条例》、2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等。（3）在社会保险法即将出台的背景下，社会救助立法显得更为迫切。这是因为我国社会保险五大险种，特别是保基本需要的养老保险、医疗保险，受种种主客观条件限制，在政策目标、制度设计和实际做法上，都无法实现全覆盖。因此，要想编织一个完整的保障全体居民基本生存需要的社会安全网，单靠社会保险的办法还是不够的。如果在制定社会保险法的同时，一并推进社会救助立法进程，这个目标在法律制度上就基本实现了。

（三） 制定基本医疗卫生保健法

基本医疗卫生保健是医药方面的基本公共服务。相当于过去常说的初级卫生保健（Primary Health Care，PHC），是世界卫生组织在上个世纪提出的一项全球性战略目标，是指最基本的、人人都能得到的、政府和社会成员都能够负担得起的卫生保健服务，通过预防、治疗和社区保健服务来达到和维持居民的基本健康水平。

━━初级卫生保健是最基本的公共卫生服务。按照世界卫生组织《阿拉木图宣言》精神，初级卫生保健的任务分为促进、预防、治疗、康复四个方面，包括健康教育、食品供应和营养、安全卫生饮水和基本环境卫生设施、妇幼保健和计划生育、主要传染病预防和接种、地方病预防和控制、常见病治疗、提供基本药物、非传染病防治和促进精神卫生九项内容。

━━初级卫生保健是最普遍的公共卫生服务。初级卫生保健应当是覆盖全体居民、个人和家庭能够获得、低廉方便的公共卫生服务，是社会公平在卫生领域的重要体现。

━━初级卫生保健是制度化的公共卫生服务。初级卫生保健法是十届全国人大常委会立法规划确定的立法项目，十一届全国人大常委会立法规划确定为基本医疗卫生保健法。目前有关方面正在抓紧起草。虽然我国尚未制定出专门的法律，但我们在基本医疗卫生保健方面已经做了大量的工作，形成了相当的基础。

健康是人全面发展的基础。党的十七大报告已经将“人人享有基本医疗卫生服务”纳入全面建设小康社会的目标。最近出台的《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》作出了全面规划。加快基本医疗卫生保健立法，就是为了促进基本医疗卫生服务制度化、规范化，并在现有基础上逐步扩大和提高。

以上是我对这一问题的一些初步认识和理解，仅供各位领导和同志们参考。不妥之处，欢迎大家给予指正、帮助。谢谢大家！

（主讲人为全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员，全国人大常委会办公厅研究室主任）

 

〔注 释〕

【1】马克思：《〈政治经济学批判〉序言》，《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第33页。

【2】吴邦国同志在《构建社会主义和谐社会的纲领性文件》一文中对此作了说明：“《决定》在总论部分强调应该从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发来构建社会主义和谐社会，在具体工作部署上则重点讲与经济建设、政治建设、文化建设相并列的社会建设，着重围绕社会建设方面的突出问题进行部署，与社会建设紧密相关的经济建设、政治建设、文化建设等内容在《决定》中也适当涉及。” 《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年4月第一版，第703页。

【3】费孝通先生1948年在《乡土中国》后记中曾经对社会学与其他社会科学的关系做过这样一番形象的叙述：社会学能不能成为一门特殊的社会科学其实还是一个没有解决的问题。这里牵涉到了社会科学领域的划分。如果我们承认政治学、经济学有它们特殊的领域，我们也就承认了社会科学可以依社会制度加以划分：政治学研究政治制度，经济学研究经济制度等。社会现象能分多少制度也就可以成立多少门社会科学。现在的社会学，从这种立场上说来，只是个没有长成的社会科学的老家。一旦长成了，羽毛丰满，就可以闹分家，独立门户去了。这个譬喻确实是说明了现代社会学中的一个趋势。讥笑社会学的朋友曾为它造下了个“剩余社会科学”的绰号。

【4】参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，《中国人民代表大会年鉴2004》，第625页。

【5】异常群体社会问题，包括精神疾病、自杀等；越轨群体社会问题，包括吸毒、同性恋、卖淫嫖娼、青少年违法等；边缘群体社会问题，包括游民、乞丐、流浪儿童等。犯罪问题有时也涉及，但经常不作为这一类问题来研究。

【6】1941年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定战后社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国战后重建委员会主席格林伍德先生委托，出任该委员会主席，负责对社会保险及相关服务进行调查，并就战后重建社会保障计划提出具体方案和建议。该委员会进行了广泛的调查和访谈，收集社会保险享受者、经办机构等方面的意见，专门邀请和听取国际劳工组织官员的意见。1942年贝弗里奇提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，即《贝弗里奇报告》。这是一个关于全方位福利政策问题的报告，基本宗旨是消除贫困，并形成一个完整的社会福利体系。报告为英国设计了一套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为公民提供9种社会保险和保障待遇，还提供全方位的医疗和康复服务，并根据本人经济状况提供国民救助。这9种社会保险待遇分别为：失业、伤残和培训保险金，退休养老金，生育保险金，寡妇保险金，监护人保险金，抚养补贴，子女补贴，工伤养老金，一次性补助金（结婚、生育、丧葬和工伤补助金4种）。其中有些福利项目具有特别的意义，如为儿童提供的子女补贴在福利制度发展中是一个根本性突破，打破了传统的家庭扶养职能，由国家直接代替家庭向非劳动人口承担部分扶养责任。英国政府基本上接受了《贝弗里奇报告》的建议，于1944年发布了社会保险白皮书，并先后制定了国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救助法等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家，贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。许多国家纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。《贝弗里奇报告》在社会保障、社会福利制度建设方面产生了广泛的影响。

【7】《经济、社会及文化权利公约》第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”

【8】塞缪尔•P．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版集团2008年版，第31页。

【9】有学者根据目前我国经济法和社会法的分类，对全国人大及其常委会的立法（包括制定和修改）作过这样的统计，六届全国人大及其常委会共立法37件，其中经济立法22件，社会立法1件。七届全国人大及其常委会共立法62件，其中经济立法21件，社会立法5件。八届全国人大及其常委会共立法118件，其中经济立法35件，社会立法6件。九届全国人大及其常委会共立法124件，其中经济立法29件，社会立法4件。20年来，全国人大及其常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5%；社会立法16件，仅占4.7%。参见李林：《统筹经济社会发展的几个立法问题》，《法学》2005年，第九期，第4～6页。