公共财政建设与人大预算监督

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

今天围绕公共财政建设与人大预算监督，介绍三方面的内容：一是我国财政改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制；二是要着力推进基本公共服务的均等化；三是按照科学发展观要求，积极推动财政改革。

财政是政府履行职能的物质基础。政府预算作为财政的主要载体和核心内容，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。早在建国初期，毛泽东同志就深刻地指出，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”1954年，邓小平同志也曾明确指出，财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，“决定数字就是决定政策。”审查监督政府预算，是宪法和法律赋予人大的重要职权，是人大行使国家权力的重要体现。吴邦国委员长指出，“坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，其中最核心的是坚持党的领导。”在新的形势下，我们要在坚持正确政治方向的原则基础上，通过依法开展和加强预算监督，贯彻落实科学发展观，积极推动公共财政建设，保证党和国家的各项方针政策落到实处。

一、我国财政改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制

建立和完善公共财政体制，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，是财政体制改革的基本目标。我国将建立公共财政体制作为财政改革的目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展和财政改革不断深化而逐步认识和明确的。1998年底，中央领导同志首次提出了要“建立公共财政基本框架”的要求，之后，建立公共财政的要求相继被写入党和国家的重要文件中。党的十六届三中全会提出要“健全公共财政体制”；十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”；党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”由此可以看出，中央关于公共财政建设的要求越来越明确。

（一）公共财政及其职能

1、公共财政的概念和基本特征。

公共财政是指在市场经济条件下，以政府为主体从社会上取得收入、并将收入用于满足社会公共需要而进行的收支活动。公共财政的核心，是满足社会公共需要，其本质要求是要由公众参与决策、参与管理、参与监督。

公共财政具有以下几个基本特征：

第一，公共财政具有公共性。所谓公共性就是要以满足社会公共需要为目的，为社会提供公共产品和公共服务。

公共产品和公共服务，是相对于私人产品和服务而言的，这种满足社会公共需要的公共产品和服务，具有消费的非竞争性和受益的非排他性的特点。消费的非竞争性是指一个或一些社会成员在享受这些产品和服务时，不会因为自己享用而妨碍、影响其他社会成员也同时享用这些产品和服务。如，大海中的灯塔就属于典型的公共产品和服务，增加一艘过往轮船并不会减少其他轮船享受灯塔所提供的导航服务。受益的非排他性是指一些人享用公共产品和服务带来的利益时，不能排除其他人同时从这些公共产品和服务中获得利益。仍以灯塔为例，所有在这个区域过往的轮船都可以获得灯塔提供的导航服务，而无法将一些轮船排除在外。目前，政府提供的如国防、公安、外交、司法、义务教育、公共卫生等，都属于公共产品和服务，全体社会成员都会从中受益。相反，建立在个人或家庭基础上，以个人或家庭提出的需要，如衣、食、住、行等，则属于私人产品和服务，它具有消费的竞争性和受益的排他性。

什么是社会公共需要呢？所谓社会公共需要，是相对于私人个别需要而言的，它是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。上面提到的公共产品和公共服务，就是典型的社会公共需要。此外，调节收入分配，实现公平分配目标，实施宏观调控，促进经济稳定增长等，也属于社会的公共需要。

第二，公共财政具有公平性。所谓公平性是指向社会提供的公共产品和服务应该是公平公正的。这里讲的公平首先是面对全体公民，在条件相同的情况下，要为大家提供同等的服务。这里讲的公正是指以平等、非歧视和规范的制度和方式，为全体社会成员提供公共产品和服务。如，我们提供的义务教育服务，只要符合条件的，都可以平等地享受免费教育。又如，在税收上，我们对不同所有制企业都要“一视同仁”，使经济条件相同的纳税人能够享受同样的税收政策，实现税收的横向公平；使经济条件不同的纳税人能够享受不同的税收政策，实现税收的纵向公平。

第三，公共财政具有非盈利性。所谓非盈利性就是不以盈利为目标，而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社会管理者，其职责是通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度保证和物质基础。如，政府办学校、办医疗，都要以社会利益为目标。即便有时提供公共产品和服务的活动也会产生一定的利润，但其出发点和归宿必须是满足社会公共需要，而不应以盈利为目标。

第四，公共财政具有法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受法律法规约束。这种法治性主要体现在要以法治财上，即财政的管理活动，都要以法律法规或法律性文件的形式予以规范，杜绝或减少随意性，对违反规定者要追究责任。如，政府要筹集收入，事先要制定税法和相关规定；为做好预算编制、审批、执行和监督管理工作，要制定预算法；政府在一个年度内要收多少钱、以什么名义收，要花多少钱、钱花在哪些方面，要事先编制预算，并经国家权力机关审查批准；年度终了，还要向权力机关报告预算执行结果。这些都是公共财政法治性的表现。

2、公共财政的基本职能。

第一，具有调控经济职能。公共财政的调控经济职能是指通过制定实施特定的财政政策，促进较高就业水平、物价基本稳定、经济平稳增长等目标的实现。在经济发展的不同时期，根据宏观经济发展形势，分别采取不同的财政政策，包括发债、调整税率、增减财政补贴等手段，实现社会总供给和总需求的基本平衡，促进国民经济的持续健康发展。当经济下滑时，社会总需求不足，失业增加，这时政府应采取扩张性财政政策，增加财政支出，同时（或）减少税收，以刺激总需求的扩大，减少失业现象。如，1998年我们在亚洲金融危机和国内有效需求不足的大背景下实施的积极财政政策，保持了国民经济的快速增长，促进了社会事业发展。相反，1993年我们在投资需求过度扩张、经济运行中出现严重过热态势和通货膨胀的大背景下，实施了适度从紧的财政政策，使国民经济成功实现了“软着陆”，经济过热现象逐步消除，经济保持了健康发展。近年来，我们又根据经济发展的态势，适时地将积极的财政政策调整为稳健的财政政策，以防止经济增长由偏快转向过热。

第二，具有收入分配职能。公共财政的收入分配职能是指政府通过财政收支活动对不同社会成员、不同群体之间的收入分配进行调节，以实现收入分配公平的目标。市场经济条件下，因各市场经济主体提供的生产资源要素数量不同、禀赋不同及竞争条件存在差异等，使各经济主体取得的收入存在程度不同的差异。如果这种收入差异过分悬殊，且长期得不到改善，将会影响经济社会的协调健康发展，这就需要财政对收入的分配和再分配进行调节。一是在初次分配中注意正确处理居民收入、企业收入和政府收入的关系，使分配比例科学合理。二是在再分配过程中，充分利用税收、财政转移支付和公共支出等制度，弥补解决初次分配中难以解决的公平问题。如，通过征收个人所得税，调节个人的收入差距；通过开征石油开采企业的特别收益金，调节部分企业的利润水平；通过社会保障支出、救济支出和补贴支出等，使每个社会成员维持基本的生活和福利水平；通过对困难地区的财政转移支付，逐步缩小区域间的财力差异。需要注意的是，财政在行使收入分配职能实现收入公平分配的同时，应尽可能不损害经济运行的效率。

第三，具有资源配置职能。公共财政的资源配置职能是指政府将一部分社会资源集中起来形成财政收入，再通过财政支出活动为社会提供公共产品和服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。一是调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置，主要是调整财政收入在国内生产总值中的比重。公共财政配置资源的范围，决定于政府职能的范围。财政收入占国内生产总值比重的大小要与政府履行职能的财力需要相适应。二是在政府部门内部配置资源。主要是根据不同时期政府职能的变化，通过调整财政支出结构，将财政资金主要用于满足各种社会公共需要。当前应加大对以改善民生为重点的社会领域的投入。三是对非政府部门的资源配置发挥引导作用。对某些需要发展的产业，在市场机制难以引导资金投入时，财政可通过税收优惠等手段，鼓励支持其发展。

（二）我国公共财政建设取得的初步成效

适应市场经济发展要求，近些年来，我国财政改革不断深化，公共财政建设取得了初步成效。

一是公共财政理念逐步深入人心。中央提出建设公共财政，并积极推进公共财政建设，公共财政提供的公共产品和服务不是只面对某一部分人，不是只面对传统的财政供养人口，而是要面向所有的公民。这反映了我们党在新的历史时期执政理念的提升和创新，反映了政府职能的转变和公共服务职能的加强。这是一个巨大的历史进步。从实践看，近年来公共财政开始走入群众生活，公共产品和服务已经走入农村，走入弱势群体，公共财政政策不仅走入公有制经济，也走入了非公有制经济。总之，公共财政理念的提出和公共财政的实践活动，得到了人民群众的广泛认同和衷心拥护。

二是财政收入分配秩序逐步规范。随着财税改革的深化和民主法治建设的推进，全社会税收法制观念明显增强，依法治税环境得到改善，税收征管手段普遍加强，征管效率稳步提高，税制结构日趋完善，税收公平积极推进。现在，税收收入占财政收入比重达到了90%，税收已经成为财政的主要收入手段。同时，非税收入纳入预算管理的力度不断加强。

三是财政支出逐步退出竞争性领域，“公共性”支出比重明显提高。1979－2006年，经济建设支出占财政支出的比重大幅度下降，由60.1%下降到26.6%，下降了33.5个百分点；而社会文教支出比重则提高了近一倍，由13.7%提高到26.8%。特别是2003年以来，按照科学发展观要求，财政大幅度地增加了用于改善民生的支出。2003－2006年，全国财政科技经费支出年均增长19.9%，全国财政社会保障支出年均增长13.4%。2003—2007年，中央财政卫生支出五年累计1100亿元，年均增长94.3%；中央财政用于“三农”的支出五年累计1.6万亿元，年均增长17.8%，2008年预算安排增长达到30.3%。从2006年开始，农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，从2008年秋季学期起，还将免除城市义务教育阶段学生学杂费。

四是政府宏观调控更多地使用财税经济手段。1992年，党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，政府宏观调控更加注重运用财政和货币手段。财政调控实现了由被动调控向主动调控转变。如，1998年实行的积极财政政策和2005年实行的稳健财政政策，都是根据对经济发展形势的判断，未雨绸缪，主动实施的。财政调控由直接调控向间接调控转变，由单一调控方式向多种调控方式转变。根据市场经济发展要求，财政主要通过预算、国债、税收、补贴、转移支付等多种政策工具进行间接调控。财政调控政策更加注意与货币政策的协调配合。

五是编制了国有资本经营预算。我国是以公有制为主体的社会主义国家，政府既是社会的管理者，又是国有资产的出资人。市场经济条件下，只有将政府的双重身份区分开，才能更好地发挥公共财政的职能作用。为了科学地体现政府的双重身份、双重职能和两类收支活动，从今年开始编制了国有资本经营预算。全国人大常委会已经对企业国有资产法草案进行了二审。这部法律通过后，国有资本经营预算将正式用法律的形式确定下来。编制国有资本经营预算后，将政府对国有企业的收入和支出管理从一般预算中分离出来，使政府公共预算的公共性更加突出，可以将更多财力用于解决社会保障、义务教育等民生问题，同时，也可以为国家支持国有企业改革和发展提供新的资金保障，更好地巩固以公有制为主体的基本经济制度。

（三） 人大预算监督要围绕公共财政的基本特征和要求来进行

人大预算监督第一位的任务，是要促进建立一个符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制。人大预算监督工作要紧紧围绕公共财政的基本特征和要求来进行。

1、要监督财政政策是否符合宏观经济发展要求。

在市场经济条件下，财政政策和货币政策是政府宏观调控的两大重要手段。根据国民经济发展形势要求，是采取积极的财政政策，还是从紧的财政政策或者是稳健的财政政策，这是人大预算监督工作的重要内容。财政宏观调控的第一位任务，是要使财政政策与经济发展要求相适应，促进国民经济又好又快发展。同时，要监督财税政策是否符合科学发展观的要求，要推动建立有利于科学发展、有利于资源节约和环境保护的财税政策，推动经济发展方式的转变。

2、要监督财政收支的基本平衡状况，监督财政赤字的规模以及赤字占GDP的比重情况。

近年来，我国财政收入保持了持续快速增长，财政赤字逐年减少。欧盟“马斯特里赫特条约”规定，财政赤字占当年GDP比重上限不能超过3%，国债余额占当年GDP比重不能超过60%。2007年，我国财政赤字为2000亿元，占当年GDP比重为0.81%，国债余额为52074亿元，占当年GDP比重为21.1%。

3、要监督涉及民生的重点支出。

“三农”支出、义务教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出等，都是财政的公共性支出。这些支出事关国计民生，事关群众的切身利益。对这些重点支出，中央提出了明确要求。十六届六中全会提出“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”；十七大进一步提出，要“加大公共服务领域投入”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这些公共性支出，如，农业、义务教育、科技等在法律上都作出了明确规定。这些方面与群众利益息息相关，是财政支出的重点，也是人大预算监督的重点。

如何审查监督财政的公共性支出？（1）既要审查预算安排的规模，又要审查预算安排增长的比例。在规模安排上，要审查重点支出安排是否能够满足实际需要，是否做到了足额安排。如，从2003年开始，按“多方筹资、农民自愿参加”原则，在农村逐步建立新型农村合作医疗制度，当年中央提出对参合农民每人补助10元。2006年和2008年，中央对每位参合农民补助标准又从10元先后提高到20元和40元。审查时，我们就要看每年的中央预算安排中，这些资金是否足额作了安排。在增长比例上，农业法、义务教育法、科技进步法等都对财政投入增长做了规定。在审查时，要根据法律规定看预算安排的农业、教育、科技等支出的增长是否达到了法律规定的要求。这里，特别要提出“三农”问题。我国是城乡“二元”结构特征非常明显的国家，能否让农民享受到基本的公共服务，能否逐步缩小城乡居民在公共服务上的差距，是公共财政的重要任务。因此，建立财政“三农”投入稳定增长机制，逐年加大对“三农”的投入是非常必要和重要的。人大审查监督预算，要注意审查“三农”资金增长的比例情况，只有保持了较大幅度的增长，才可能逐步缩小城乡发展的差距。（2）既要审查重点支出占财政支出比重的变化情况，又要审查重点支出取得的实际效果。农业、义务教育、公共卫生、科技、社会保障等方面，是我国经济社会发展中的薄弱环节。因此，随着国家财力的增强，应逐步加大财政投入力度，使这些重点支出占财政支出比重逐步有所提高。同时，还必须对财政支出的效率性和有效性进行审查监督，以更好地满足社会公共需要。这就是说，财政支出既要有数量的要求，又要有质量的要求。

二、要着力推进基本公共服务的均等化

我国财政改革的目标是建立公共财政体制。公共财政的最基本目标是要实现基本公共服务的均等化。党的十七大明确提出，要把推进基本公共服务均等化作为完善公共财政体系的一项重要任务。

（一）基本公共服务均等化的涵义及其主要内容

1、什么是基本公共服务的均等化？

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展的阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权所需要的基本社会条件。（1）基本公共服务就是保障人类生存的基本需要的服务。为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障和基本生活等保障。（2）基本公共服务就是满足人的基本尊严和基本能力需要的服务。为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育、文化等服务。（3）基本公共服务就是满足人的基本健康需要的服务。为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本的健康保障。所以，基本公共服务，也可以看作是覆盖全体公民，满足公民对公共资源最低需求和无差异需求的公共服务。

基本公共服务均等化是使全体社会成员应享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权，实现社会公平公正。结合我国现阶段情况看，逐步实现基本公共服务均等化应包括以下几个基本内涵：（1）基本公共服务的“均等化”不等于“平均化”，而是要求在基本公共服务方面全国应有统一的制度安排。（2）基本公共服务的“均等化”，是指全体公民享受基本公共服务的机会均等和结果大体均等，全体公民都能够享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务。（3）基本公共服务的均等化，既是在承认基本公共服务存在客观差异前提下的均等化，但又必须将这种差异控制在社会可承受的范围内，实现社会公平正义，保障社会和谐稳定。（4）实现基本公共服务均等化，要尊重社会成员的自由选择权，不能搞成计划经济时期的“配给制”。（5）基本公共服务是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，在保证全体公民基本健康权和生存权的前提下，要更加关注社会弱势群体、困难群体的生存和发展权利。

逐步实现基本公共服务均等化，是由我国现阶段的经济发展水平所客观决定的。政府提供公共服务的过程，是社会财富再分配的过程。从总体上讲，提供多少公共服务，受可用于分配的社会财富的制约。公共服务具有较强刚性，一旦设立就需要持续提供，需要政府有足够财力保障长期供给。我国还处于社会主义初级阶段，城乡之间、区域之间发展差距非常大。因此，政府提供公共服务必须与我国经济社会发展的水平相适应，必将是一个由少到多、由低到高的渐进过程。如，在我国社会保障体系建设上，只能坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的指导方针；在建立基本医疗卫生制度上，只能保障最基本的医疗需求。因此，今后一个时期，我国政府提供公共服务的均等化只能是“基本”公共服务的均等化，而不能是“一般”公共服务的均等化。

基本公共服务不是抽象的，而是具体的，与每一个社会成员都有密切的关系。根据基本公共服务均等化的基本涵义，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、就业再就业服务、食品药品安全、廉租房等，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，是现阶段我国基本公共服务均等化的主要内容。需要指出的是，基本公共服务均等化的内容、范围和水平不是绝对的，会随时间、地点的变化而变化，随着经济发展和人民生活水平提高所产生的公共需求的变化而变化。

2、推进基本公共服务均等化，对深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会具有重大意义。

目前，我国基本公共服务均等化的现状主要是，在总量上，基本公共服务供给总体不足；在结构上，城乡、区域和不同群体间的公共服务存在较大差距。在这样的背景下，党中央提出逐步实现基本公共服务的均等化具有重大意义。

第一，实现基本公共服务均等化，是在人的基本需求层次——民生的公共服务领域实现公平。实现基本公共服务均等化，是建设社会主义和谐社会的基本理念，是深入贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现。在我国城乡差距、地区差距、居民收入分配差距较大和社会公平面临挑战的情况下，基本公共服务均等化目标的提出，标志着基本人权和民生领域的公平问题成为了构建社会主义和谐社会的基本目标。

第二，实现基本公共服务均等化，在本质上是人的权利的均等化，即人人都拥有平等享受基本公共服务的权利。一般而言，人权包括生存权、受教育权、就业权、健康权和居住权等。因此，基本公共服务均等化，就具体体现在基本生存权、基本受教育权、基本就业权、基本健康权和基本居住权等方面实现公共服务的均等化。

第三，实现基本公共服务均等化，是使全体人民共享改革发展成果的体现。市场化改革带来了经济增长，但经济增长不会自动带来社会福利的增加。这就需要政府通过完善收入分配调节机制、建立完善的公共财政体制，逐步实现城乡、区域和不同群体之间基本公共服务的均等化，使全体人民共享改革发展成果，促进社会公平公正，维护社会和谐安定，实现经济社会可持续发展。

（二）推进基本公共服务均等化的主要手段

1、建立财力与事权相匹配的财政体制，使地方具备提供基本公共服务的财力保障。

这个问题在后面专门讲，这里不再展开。

2、当前要加大财政转移支付特别是要较大幅度地增加一般性转移支付的力度。

实现基本公共服务均等化的一个重要前提是财政能力的均等化，是财力的均衡化。财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的重要手段，特别是一般性转移支付对均衡地方财力差异具有十分重要的作用。财政转移支付的首要目标，是保证各地区基本公共服务的均等化。1994年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入比重稳步提高，增强了中央对地方特别是中西部地区的转移支付能力，中央财政均衡地区间财力差异的力度持续加大。从规模上看，1994－2007年，中央对地方转移支付从460亿元增加到13991亿元，增长了29倍，年均增长30%。其中，具有均等化效果的一般性转移支付从1995年的21亿元增加到2007年的2504亿元。同期，中央对地方转移支付占中央财政支出比重从11.5%提高到47.3%，占地方财政收入比重从10.1%提高到33.6%。从地区分布看，中央对地方转移支付主要集中在财政相对困难的中西部地区。2007年，中央对地方转移支付中，中西部占87.1%，东部占12.9%。其中，一般性转移支付中，东、中、西部分别占6.4%、45.3%和48.3%。这说明，中央通过一般性转移支付对中西部的支持力度是非常大的。

中央对中西部地区财政转移支付力度的不断加大，在一定程度上缓解了地区间财力差异扩大的趋势。据对2007年地方财力的分析，按总人口计算的人均财政收入，如果当年东部地区为100，则在中部地区和西部地区分别为31和33；在中央实施财政转移支付后，中部地区和西部地区的人均财力分别上升到47和55，分别上升了16和22个百分点，人均支出分别达到56和66，分别上升了25和33个百分点。中西部地区与东部地区的财力差异有所缩小。

当前，人大要着重加强对财政转移支付的监督，这既是贯彻落实监督法的具体体现，又有利于更好地推进实现基本公共服务均等化。监督法明确将“向下级财政转移支付情况”作为人大监督的重要内容。我国现行财政转移支付制度还存在亟待解决和规范的问题，主要是一般性转移支付规模比较小，所占比重还比较低，发挥均衡地区间财力差异的能力还比较有限；专项转移支付项目设置部门多，项目资金规模小，项目管理和使用分散重复，对地方难以形成有效财力；专项转移支付分配不够透明，管理不够规范，效果不够理想。因此，按照监督法的要求，人大要加强对财政转移支付的监督。监督的重点，一是一般性转移支付增长规模和占财政转移支付比重的提高情况。在今后几年的预算安排中，每年的新增财力要更多地用于增加一般性转移支付，使一般性转移支付比重有个较大幅度的提高。二是规范和清理专项转移支付。严格规范新的专项转移支付的设立，确需新增的专项，要报经国务院批准。确需保留的专项，要按因素法和公式法分配，提高资金分配管理的公开透明度。三是研究将适合地方管理的专项转移支付的项目审批和资金分配工作下放给地方政府，提高资金使用管理的效率和效益。四是转移支付资金的使用要更多地投入民生领域，不能用来搞各种“形象”工程和“政绩”工程。

3、从推动建立县级最低财力保障机制入手，进一步推进基本公共服务的均等化。

近年来，我国财政收入保持了持续快速增长，中央政府财力已经比较充足，但中西部地区与东部地区的财力差异仍然很大，而这种财力差异集中体现在县级财政上。据初步统计，我国东、中、西部地区县级人均财政支出分别为8.72万元、4.62万元和5.31万元，东部县级人均支出水平分别相当于中、西部地区的1.89倍和1.64倍。解决我国城乡间存在的“二元结构”差异，重点在县级，难点也在县级。因此，推动建立县级最低财力保障机制，是缩小地区间基本公共服务差异的关键所在。十七大提出，要“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。为提高基层政府财力保障水平，落实好中央制定的各项民生政策，促进基本公共服务的均等化，应逐步建立与县级政府承担的支出责任相匹配的财力保障机制。当前，为缓解部分财政困难县的支出压力，应首先建立县级最低财力保障机制，实现“保工资、保运转、保民生”的政策目标。这是实现基本公共服务均等化的重要措施。目前，这项工作正在推进过程中。

三、按照科学发展观要求，积极推动财政改革

吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上明确指出：“增强实效是做好人大监督工作的关键。”“要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。”人大预算监督，作为人大整体监督工作的重要组成部分，要服从和服务于党和国家工作大局，抓住事关改革发展稳定全局的重大财政问题，通过依法加强预算监督，积极推动财政体制、制度和机制转变，加快建立和完善与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。当前及今后一个时期，在进一步推进公共财政体制建设过程中，人大要加强对以下几个方面的监督。

（一）积极推动明确划分中央与地方事权，建立财力与事权相匹配的财政体制

十七大提出，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。胡锦涛总书记在十七届中央政治局第四次集体学习时提出，“要明确中央和地方各级政府公共服务的职责重点，健全财力与事权相匹配的体制，加大财政转移支付力度，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。”中央提出的这些要求很有针对性。现在，由于中央与地方政府之间和地方各级政府之间公共服务的重点职责不够清晰明确，财力不相匹配，实践中经常出现上下级支出责任交叉、重叠、错位和推诿扯皮的情况。一些应由中央承担的支出责任，却部分地交给了地方；一些应属于地方的支出责任，中央也给了规模不等的补助。中央财政收入比重提高以后，有50%的转移支付资金是以名目繁多的专项转移支付形式给了地方，对这些专项地方缺乏主动权和决定权，资金使用效果不够理想。政府间公共服务重点职责划分的不清晰和支出责任划分的不明确带来的突出问题，就是不利于国家总体运转效率和管理效率的提高，不利于政府职能转换和有效履行，不利于财政支出效率和效益的改善。

按照中央的要求，现在应该首先划清的是与群众利益关系最密切、群众最关心、最希望解决的事权和支出责任。如九年义务教育、基本医疗、“三农”问题等。在划分事权和支出责任的过程中，在依照宪法的基础上，要坚持三个重要的原则：一是要正确处理维护中央政府权威与增强地方政府积极性的关系。我国是中国共产党领导的单一制、多民族国家，城乡之间、区域之间发展差距非常大，因此，必须维护中央政府的权威，保持中央政府有足够的调控权。如果中央政府没有足够的权威和宏观调控能力，就不能保证国家的稳定和发展，这是经过历史反复检验过的。在此前提下，要注意充分调动地方的积极性。二是要坚持受益原则和成本原则。受益原则是指应当依据公共产品和服务的覆盖与受益范围的不同来划分事权。成本原则是指提供该项公共产品和服务的成本孰高孰低。哪级政府提供该项公共服务成本较低，就由哪级政府来完成。即便是属于中央的事权，但如果由地方行使和管理的成本更低，也可以委托地方来完成，中央给予相应的财力支持。三是要坚持效率的原则。某项事权应划给哪级政府，要充分考虑我国国情，根据这项事权由哪级政府行使更有效率来确定。按照效率原则，总的看，中央政府应当管大事，管体制、制度和机制设计的事，管监督方针政策执行的事，而更多事务的管理权应交由地方政府。如，义务教育服务在欧洲一些国家主要是由中央政府来提供的。但对中国而言，规模庞大、各地情况千差万别的义务教育统一都由中央政府来提供，肯定是缺乏效率的。因此，明确义务教育以地方管理为主，中央把力量放在制定方针政策和监督上会更有效率，更符合中国的国情。

改进政府支出责任划分。一是把适合地方管理的事权明确由地方负责，在此基础上，财力随事权下放地方。如九年义务教育、新型农村合作医疗等。二是将部分设立时间长、分配数额相对固定的专项转移支付，改为对地方的稳定补助，不再作为专项转移支付分配，由地方统筹安排。这样，不仅有利于地方政府编制更完整的预算，也有利于地方人大审查监督更完整的预算。

在科学划分政府间事权和支出责任的基础上，要推动政府完善分税制财政体制。目前情况下，中央和地方间主体税种不宜做大的改变。在保证不影响国家宏观政策、不挤占中央税源和不影响其他地区利益的前提下，由中央统一立法赋予省级政府负责相关税收的管理权，开征一些地方税税种，促进地方政府“正税清费”，提高地方财政收入占全国财政收入的比重，增强地方政府提供基本公共服务的能力。

当前，应在财政管理上积极推动“省直管县”和“乡财县管”改革，以解决财政层级过多、资金分配链条过长的问题，提高财政管理效率。

（二）积极推动建立符合科学发展观要求的财税政策体系

改革开放30年来，我国的国民经济保持了持续快速发展，国家财政收支也保持了历史上从未有过的持续高增长态势，成就是巨大的。但也必须看到，高增长的背后，我们为此所付出的资源环境代价、低劳动力成本代价、社会保障代价等，都是很大的。2006年，我国GDP总量占世界总量的5.5%，但为此消耗的标准煤、钢材和水泥，分别约占世界消耗量的15%、30%和54%。水资源频频告急，土地资源亮起红灯，环境污染事件屡屡出现。这些都表明，我国现阶段的经济增长主要仍是数量型增长，距离科学发展观的要求仍有一段过程要走。在未来一个时期内，我国经济仍将以较快的速度增长，重化工业的发展仍将继续，对资源的需求和对环境的压力仍将持续增加。因此，要彻底解决我国的资源和环境问题，必须从根本上转变经济发展方式。

人大通过预算监督，应督促政府按照科学发展观要求，加快建立和健全节约资源能源和保护环境的财税政策，加快建立和完善一整套支持实现科学发展的财税政策体系。财政和税收的功能，不仅仅是用来反映财政取得了多少收入，更重要的是要发挥对经济社会发展的支持和引导作用，实现科学发展和可持续发展。因此，财政要综合运用补贴、贴息和税收等手段，支持发展能耗低、效益高的产业，大力发展可再生能源、新能源和替代能源。推动建立资源节约和环境保护资金高效使用机制。健全资源有偿使用和排污权交易制度及相应的税费政策，推动建立合理的资源等要素价格形成机制。改革资源税制度，推动资源的节约利用。研究开征燃油税，鼓励节能降耗。着手研究开征环境保护税，对消耗资源和在生产过程中产生的污染排放行为征税。

（三）积极推动建立财政绩效评价制度

政府预算具有控制、管理和规划的功能。自20世纪80年代西方国家兴起“新公共管理运动”以来，绩效预算制度改革逐渐成为发达国家政府预算制度改革的潮流。建立绩效预算制度，标志着财政预算管理从“投入导向”型向“结果导向”型的转变，标志着传统的以“养人”为基础的预算正在向以“办事”为基础的预算转变。从发展趋势看，追求政府预算管理绩效，是财政预算管理发展的方向。

绩效预算管理的基本理念，就是把政府投入与产出结果结合起来，把政府绩效与政府责任结合起来，使人们更加重视投入的理由和产出的结果，提高财政资金的使用效益。因此，实行绩效预算不仅仅是一种预算方法的改变，更重要的是整个政府管理理念的一次革命。一是绩效预算体现了以人为本、为民服务的政治理念。二是绩效预算强化了预算管理结果和产出的绩效导向。实行绩效预算，使预算管理者和资金使用者从关注预算的投入转向由预算投入所带来的实际“结果”；由关注投入的合规性转向实现产出的目标，从一种全新的角度考虑政府如何更有效地提供公共产品和服务。三是绩效预算有利于提高财政资金使用效益。实行绩效预算，可以增强部门责任心，使部门对预算安排更加慎重，更好地控制预算规模，把资金用到最需要的地方，更好地提高资金的使用效率和效益。

人大通过加强预算监督，要进一步推动政府建立财政支出绩效评价制度。一是要树立关注社会公共利益、关注政府预算绩效的财政理念。要努力改变财政预算管理中长期存在的重投入轻产出、重拨款轻监督、重分配轻管理、重数量轻质量、重速度轻效益的观念。二是要进一步深化部门预算改革，细化预算编制，建立部门对预算支出承担责任的机制。中央部门是负责本部门预算编制的责任主体，各部门应对所属单位预算的真实性负责。三是在一些重点支出领域建立由基本公共服务的受益人评价财政支出绩效的机制。当前，可在农村义务教育和新型农村合作医疗两个方面，建立主要由受益人进行直接评价（如采取问卷调查等方式）的制度。

（四）积极推动公共财政的公开、公正和透明

公开、公正和透明是公共财政的内在要求。随着我国市场经济体制改革和政府管理法制化的不断推进，随着全社会民主法治意识的不断增强，社会公众对公共财政的公开透明和财政资金的使用效果，越来越关注。

监督法对财政公开透明提出了明确要求。监督法规定，“决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。”“常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”从2008年5月1日开始执行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对财政信息的公开透明也提出了明确要求。“条例”规定，县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息中，包括“财政预算、决算报告”和“行政事业性收费的项目、依据、标准”。

根据监督法和政府信息公开条例的要求，人大要通过对预算、决算的审查监督，积极推动政府的财政公开透明工作。一是使人大代表看得懂预算、看得清预算。为便于各级人大代表依法审查监督预算，要细化预算编制，将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目；要改革预算编报形式，提交人大审议的政府预算，既要包括政府的收入预算，还要包括按功能分类和按经济分类的支出预算；要加快推进建立“全口径政府预算管理制度”，提高预算编制的统一性和完整性；要进一步深化政府预算收支科目改革。二是使群众看得到预算，了解公共财政的信息。按照监督法和政府信息公开条例的要求，对涉及民生的重点支出要及时披露，接受群众监督。只有这样，才能做到公共财政真正惠及人民群众。

（五）加快财政立法，提高财政法治化水平

法治性是公共财政的重要特征。加强财政法治建设，既是深化财政改革的内在要求和制度保障，又是深化财政改革的重要内容。因此，推动财政改革，规范财政行为的根本是要加强财政立法，提高财政的法治化水平。

预算法修订已经列入十一届全国人大常委会立法规划。在预算法的修订中，应体现中央关于公共财政建设的要求；体现基本公共服务均等化、公开透明等公共财政理念的内容；体现建立财力与事权相匹配的财政体制的内容；体现建立规范、公开、透明的转移支付制度的内容；体现近年来财政预算改革基本经验的内容；体现政府公共服务重点、增强基层政府提供基本公共服务能力、绩效评价、预算超收收入结转下年使用等内容。预算法的修订要坚持规范政府预算行为的原则要求，既要符合实际情况，又要具有可操作性。预算法修订不能“毕其功于一役”，对于需要修订、但现在条件还不成熟、做不到的内容，暂不作出修订。

提高财政法治化水平，还应适时将一些条件比较成熟的税收条例上升为法律，以进一步增强依法理财和依法治税的力度。

（作者为全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任）