监督法和全国人大常委会的监督工作

报告内容提要：

一、监督法的制定过程

二、监督法的主要内容

（一）总则

（二）人大常委会的经常性监督工作

（三）人大常委会的非经常性监督工作

三、全国人大常委会的监督工作

 

立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之制度化、规范化、程序化。对立法权的行使，2000年通过的立法法已经作了规范，从立法权限的划分、立法程序到立法监督都作了规定，统一了各立法主体的立法行为。对监督权的行使，各级人大常委会进行了多年积极的探索和实践，积累了有益的经验，但长期没有一部统一的法律来规范。2006年8月27日通过的监督法填补了这一空白。这是对人民代表大会制度的一个重要完善，对于加强人大监督工作，促进依法行政、公正司法、推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，维护最广大人民的根本利益，具有重大意义。

一、 监督法的制定过程

回顾总结这部法律的制定过程，了解制定过程中遇到的重大问题及对重大问题的决策考虑，对于准确领会、把握好监督法的精神实质，认真学习、宣传好监督法，切实贯彻、实施监督法具有重要作用。

监督法从1986年开始酝酿，到第七、八、九届全国人大常委会组织起草，2002年8月将监督法草案提交九届全国人大常委会第二十九次会议初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，前后历时20年。

监督法的制定工作历时20年，为什么这么长时间？

第一， 这部法律政治性很强，涉及我国的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，“一府两院”均由人大产生、对人大负责、受人大监督。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系，既有监督又有支持，既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。这是我国政治制度的特点和优势。人大监督权的行使，涉及这两个方面的关系，既涉及到党和国家机关之间的关系，又涉及到国家机关之间即人大常委会与“一府两院”的关系。胡锦涛总书记2006年10月8日在党的十六届六中全会第一次全体会议上的讲话中指出：“监督法是一部十分重要的法律，涉及我国政治制度和国家体制，各方面都很关注。中央政治局高度重视，强调制定监督法是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的必然要求，在制定过程中要正确处理加强人大监督工作和加强党的领导、支持‘一府两院’依法开展工作的关系。”制定监督法需要处理好这两个关系，准确反映国家的政治制度和国家体制，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势。这都是非常重大的问题，需要通过实践，积累经验，统一认识。

第二， 人大的监督工作应当如何定位，人大监督的地位和作用是什么。人民群众和社会各界对监督法的期望值很高，希望监督法把什么问题都能管起来。实际上，人大的监督工作只是党和国家监督体系中的一个组成部分。经过多年努力，我们已经建立了党内监督制度，以解决违犯党纪的问题；已经建立了行政监督制度，以解决违犯政纪的问题；已经建立了司法监督制度，以解决违犯法纪的问题；在司法诉讼中，有司法机关相互间的监督，有上下级法院的审级监督，有检察院的法律监督。此外，还有政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督，等等。人大监督尽管是国家最高层次的监督，但并不意味着人大监督可以涵盖和代替其他所有监督形式，人大监督与其他监督形式也不是主从关系。人大监督制度同其他监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。在党的统一领导下，把各方面的监督结合起来，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能提高监督实效，切实解决问题。

作为党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督什么？1990年党的十三届六中全会决定明确提出，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。依据宪法有关规定，各级人大常委会所进行的监督总的来说是两种，一是工作监督，一是法律监督。所谓工作监督，是指通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告和组织执法检查，对“一府两院”的工作进行监督。所谓法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一。工作监督和法律监督是人大常委会监督工作的主要内容。人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而自身并不具体执行。政府是国家权力机关的执行机关，要依法行政。法院、检察院是司法机关，依照法律规定独立行使审判权、检察权，要公正司法。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。这是人大监督在党和国家整个监督体系中的准确定位。

第三， 如何正确处理地方人大常委会监督工作中涉及的两个关系。一是干部述职评议涉及如何处理加强人大监督与坚持党管干部原则的关系；二是个案监督涉及如何处理加强人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。这是监督法制定过程中必须正确处理好的两个关系。

20年来，地方各级人大及其常委会为加强对“一府两院”工作监督进行积极的探索和实践，大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。总结这些监督工作的实践经验，经过深入调查研究，反复比较论证，较多意见认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，相比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。

调研中大家感到，人大常委会如果经常性地开展对“一府两院”工作的评议，而不是个人述职评议，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，如评议“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、生产安全、土地征用、拆迁补偿等问题，常委会组成人员都比较熟悉，能提出很多中肯的意见和建议，评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于工作评议中，实际上也体现了对他们履行职责情况的监督。人大常委会通过与党委组织部门沟通专项工作评议情况，可以作为组织部门评价、使用干部的依据。这样，就把对工作的监督和对个人的监督很好地结合了起来，既能够比较好地处理加强人大监督与党管干部原则的关系，又增强了监督的针对性和实效性。

同样，开展对“两院”的工作评议，而不是个案监督，有利于更好地处理加强人大常委会监督与保障“两院”依法独立行使审判权、检察权的关系。依据宪法和有关法律规定，对“两院”的监督应体现在“类案”上，而不是“个案”。人大常委会通过听取和审议“两院”专项工作报告和组织执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等这一类案件，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，督促“两院”改进工作，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。至于人大常委会办事机构将人民来信来访反映的涉法涉诉问题，按照规定转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，是可以的，中央9号文件也有加强人大信访工作的要求，这不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督权，也不是所谓的“个案监督”，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题。

讲到述职评议和个案监督，有必要讲讲如何看待地方人大在监督工作中的探索和实践的问题。20年来，地方人大在同级党委领导下，按照宪法和法律规定积极履行监督职权，做了许多富有实效的工作，得到了同级党委的肯定和“一府两院”的支持，人民群众也是满意的。总体上讲，地方人大监督工作，包括一些有创新性的探索，出发点是好的，成绩是主要的。这些工作为制定监督法提供了实践经验，全国人大常委会领导在有关监督法的多次讲话中都给予了充分肯定。

吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出：“监督法涉及我国政治制度和国家体制，从六届全国人大开始酝酿，到颁布实施历时20年。十届全国人大常委会本着对党和人民高度负责的精神，在认真总结实践经验、广泛听取意见的基础上，对草案作了重大修改，调整了监督法的适用范围，重点规范了各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持‘一府两院’依法开展工作的关系，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”

二、 监督法的主要内容

监督法的内容简洁明了，共有9章48条。为了便于掌握，可以概括为三个部分。第一部分是总则，第一章；第二部分是人大常委会的经常性监督工作，第二、三、四、五章；第三部分是人大常委会的非经常性监督工作，第六、七、八章，第九章是附则。

（一） 总则

一部法律中的总则，规定的是这部法律最基本的问题，是管总的，对全面、准确领会整部法律设定的各项制度和各项规范非常重要。总则部分主要规范两个内容，一是监督法的调整范围，二是人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则。

关于监督法的调整范围，明确为规范常委会的监督工作，而不是代表大会的监督工作。在起草监督法的过程中，曾经确定本法既规范各级人大的监督工作，也规范各级人大常委会的监督工作。最后确定本法只规范各级人大常委会的监督工作。作出这样的改动，主要考虑：一是，依据宪法规定，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对同级政府和法院、检察院的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议政府和法院、检察院的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况报告、预算与预算执行情况报告。人民代表大会听取和审议工作报告，对成绩给予肯定，对缺点提出批评，当然也是监督；审查计划、预算，最后要作出批准的决定，也包含了监督。但是，人民代表大会每年通常只开一次会，不可能对政府和法院、检察院的工作实施经常性的监督。依据宪法有关规定，对政府和法院、检察院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督问题上，而人民代表大会通过听取和审议“一府两院”的工作报告行使监督权的程序相对已经比较规范。因此，制定各级人大常委会监督法，对人大常委会的监督工作加以规范，更为切合实际。监督法第一条规定，“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。”这是本法的调整范围。

关于人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则，归纳起来有5条：坚持党的领导、集体行使职权、依法行使职权、接受人民代表大会监督以及公开原则。

第一， 坚持党的领导。邓小平同志深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那只会四分五裂，一事无成。”“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。”党的十五大继承并在新形势下发展邓小平民主法制思想，把依法治国提到了党领导人民治理国家的基本方略上来。江泽民同志在那次大会上所作的报告中强调指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这就把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一了起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，从而也就准确地确定了党、人民与法的关系，就是：党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。因此，人大常委会在其全部活动包括立法活动和监督活动中必须坚持党的方针、政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人民共同意志的统一，保证党的主张得到贯彻落实。监督法第三条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须遵循的政治原则，是必须遵循的基本原则的核心。

第二， 坚持依法行使职权。国家机关严格依法办事，是依法治国的内在要求，它不仅有利于维护法律的尊严和权威，而且可以为广大人民群众起到示范和带头作用。严格依法办事，包括两层含义：一是要严格依照法定的权限办事，即职权法定；二是要严格依照法定的程序办事，即程序法定。所谓职权法定，一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定，限于宪法和法律规定的范围内，越权违法、越权无效；另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权，国家机关必须认真履行，切实负起责任，失职违法、失职问责。所谓程序法定，就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，程序违法无效。人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的，离开了宪法和法律，人大监督就失去了法律依据。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。是否需要行使监督权，如何行使监督权都要以法律为准绳。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。监督法第二条明确规定：各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。

第三， 坚持集体行使权力。宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”在我国，民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上，宪法规定了两种责任制，即集体负责制和首长负责制。各级人大及其常委会行使职权，实行集体负责制，由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定。人大作为国家权力机关，它的运作方式既不同于党委，也不同于政府，更不同于企事业单位，既不是首长负责制也不是分工责任制。彭真同志说：“人大和政府的任务不同，因此，它们的工作制度、方法也就不同。宪法规定，行政机关实行首长负责制”，“人大是集体负责制，人大代表、常委委员的权力是很大的。……但是，人大这种权力是由集体来行使、来作决定的。”吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出，“集体有权，个人无权。也就是说，人大是集体行使职权。不管是委员长、副委员长、秘书长，还是委员，都是一人一票。审议中，大家畅所欲言、各抒己见，包括提出不同意见，在集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决，按多数人的意见作出决定。”坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大常委会的全部活动包括监督活动的特点。监督法第四条明确规定：各级人大常委会“按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”。这是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。

政治原则、法制原则、组织原则是人大常委会行使监督权必须遵循的最重要、最基本的原则。

第四， 坚持接受人民代表大会的监督。宪法和法律规定，人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。它对本级人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。

人民代表大会设立常务委员会，是我国人大同其他许多国家议会组织制度不同的一个重要特点。国外的议会制度，无论是两院制或一院制，其权力都统一由全院会议行使，只有全院会议才能作出具有法律效力的决定。我国的人民代表大会常务委员会，在人民代表大会举行会议期间，一般不行使职权，而是在人民代表大会闭会期间才行使由宪法、法律赋予的职权。它既是人民代表大会的常设机构，又是行使国家权力的机关。监督权是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权，人大常委会行使监督职权的情况，与人大常委会行使其他法定权力一样，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。监督法第六条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”同时，监督法第十四条、第二十条、第二十七条等条文规定，人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等，要向本级人民代表大会代表通报，这一方面是为了保障代表对人大常委会工作的知情权，同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。

第五，坚持公开原则。人大行使监督权，要接受人民群众的监督，这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益，按照人民的意志决定问题，宪法和法律规定，各级人大对人民负责，受人民监督。在这个意义上，人大常委会行使监督权，对“一府两院”进行监督，应当把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。吴邦国委员长在十届全国人大四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出：“进一步提高人大监督工作的透明度。常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议，有关问题的整改情况等，要采取多种方式向社会公开，进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。”可以说，公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益，同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会只有加强与人民群众的联系，自觉接受人民群众的监督，才能真正代表人民的意愿，人大的工作才有坚实的群众基础，并保持蓬勃生机和旺盛活力。将人大常委会行使监督权的情况向人民公开，保证人民的知情知政权，也是建设社会主义民主政治的重要内容。监督法第七条规定：各级人大常委会“行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。公开原则在监督法中有多处体现，第八条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十七条规定，人大常委会行使监督职权的情况，凡是向本级人大代表通报的内容，同时要向社会公布，接受人民监督。

（二） 人大常委会的经常性监督工作

人大常委会的经常性监督工作，主要规范两个内容，一是工作监督，一是法律监督。

1. 关于工作监督的具体内容

工作监督，是指人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。工作监督包括：专项工作监督、计划和预算执行情况监督和法律法规实施情况的监督等。

第一， 对“一府两院”专项工作的监督。“一府两院”工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细什么都管。什么都管，势必什么也管不好，也管不了，也不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至可能对“一府两院”的工作造成不必要的干扰，影响工作效率。彭真同志1985年担任委员长时指出，国家权力机关的工作应当是“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”人大常委会行使监督权，必须学会“抓大放小”。胡锦涛总书记指出，人大应该把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。监督法第八条规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。党的十六届六中全会《决定》，把“解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”作为构建社会主义和谐社会的指导思想。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注关系人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。人大常委会开展专项工作监督的主要形式，是听取和审议“一府两院”专项工作报告。监督法第九条规定，人大常委会听取和审议“一府两院”专项报告的议题，根据6个途径反映出的问题确定，这6个途径是：（1）本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；（2）本级人大代表对政府、法院和检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（3）本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；（5）人民来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题。从这6个途径反映出来的问题都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，是“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。针对这些问题听取“一府两院”专项工作报告，集中监督解决“一府两院”工作中的倾向性、普遍性的重大问题。专题、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。这种专题性的监督，更具有经常性、及时性、针对性和实效性。人大常委会这种监督是全面的、基本的，并且具有法律效力。根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，监督法第二章对人大常委会听取和审议专项工作报告，作了进一步规范化、程序化的规定。

第二， 对计划和预算执行情况的监督。对国民经济和社会发展计划以及财政预算执行情况进行监督，是各级人大常委会的一项重要职权。计划，是对未来一定时期经济和社会发展所作的安排；预算，是对未来一年财政收入和支出所作的安排。计划和预算，是关系国计民生和群众切身利益的重大事项，依照宪法和有关法律规定，审查和批准计划、预算及其执行情况的报告，是人民代表大会的职权。计划和预算经人民代表大会批准后，具有法律效力，必须得到切实执行。为了保证经人民代表大会批准的计划和预算得到正确执行，宪法、预算法和其他有关法律规定，人大常委会监督计划和预算的执行。监督的具体形式，就是人大常委会在每年中期，听取和审议本年度前一阶段计划、预算的执行情况（第十六条）；审查和批准计划、预算在执行中所必须作出的部分调整方案（第十七条）；审查和批准决算，同时，听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告（第十九条）。实践证明，加强对计划和预算执行情况的监督，对维护计划和预算的严肃性、权威性、促进经济和社会的健康发展，贯彻科学发展观，具有重要意义。根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，监督法第三章对人大常委会审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，作了进一步规范化、程序化的规定。其中有两个有新意的内容，一是为了明确审查的重点，第十八条规定了常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容：“（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和资金到位情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）向下级财政转移支付情况；（六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。”除这6个方面外，同时规定，全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。二是，第二十条规定，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。这一规定表明，人大常委会对审计工作报告的审议，虽有监督审计工作的含义，但更主要的是通过这一形式监督本级政府预算执行和其他财政收支情况，增强审计监督的权威性，增强预算执行的严肃性。人大常委会听取和审议审计工作报告，与每年审查和批准决算的工作相结合，突出了审计工作的针对性，同时也使人大常委会对决算的监督更有力度。

第三， 对法律法规实施情况的监督。有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，是依法治国的内在要求，是社会主义法治的重要特征。有法不依，等于无法，甚至更坏。因为它不但破坏了法的尊严和权威，而且还会损害人们对法的信任。因此，加强对法律、法规实施情况的监督，至关重要。监督的形式主要是执法检查。执法检查的主体是各级人大常委会，执法检查的对象是法律法规实施机关。在这方面，经过多年的实践、总结，已经有了一些比较规范的做法，常委会每年抓住几部实施中问题较多、人民群众普遍关心的法律法规，针对其实施中的主要问题，集中力量，深入检查，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，提请常委会审议。执法检查报告包括：“（一）对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；（二）对有关法律、法规提出修改完善的建议。”（第二十六条）常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况向人大常委会提出报告。常委会审议后可以组织跟踪检查。常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布（第二十七条）。根据多年实践经验，监督法第四章对执法检查作了进一步规范化、程序化的规定。

监督法规定的人大常委会的工作监督，从内容上讲，主要是上述三个方面。

2. 关于法律监督的具体内容

法律监督，是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件除宪法和法律外，还包括两类：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，国务院部门规章、地方政府规章。这些规范性文件，都是我国法的渊源，是中国特色社会主义法律体系的组成部分。二是上述文件之外的其他由国家机关制定发布的决议、决定、命令和司法解释等。这些规范性文件不是我国法的渊源，但也是普遍适用的。对第一类规范性文件的备案、审查和撤销，立法法已经作了详细规定，监督法对此只作了“依照立法法的有关规定办理”的衔接性规定。监督法重点规范了第二类规范性文件的备案、审查和撤销。这是在立法法已有的法律监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一和尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。监督法主要规范了两个新的内容，一是中央层面的，一是地方层面的：

从中央层面讲，规定最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释即司法解释，应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，两高的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了重要作用，但是确也存在有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法第三十一条、第三十二条、第三十三条参照立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案审查程序作了具体规定。

从地方层面讲，在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的强制义务。为了解决这类问题，监督法第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”

法律监督的目的是保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施。法律监督是人大常委会监督工作的重要内容，在人大常委会全部工作中居于重要地位。认真开展法律监督工作，对发挥权力机关的作用，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要意义。

以上第二部分工作监督和法律监督，是人大常委会的经常性监督工作。

（三） 人大常委会的非经常性监督工作

质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，是宪法和法律赋予人大常委会或者常委会组成人员的重要权利，是人大常委会行使对“一府两院”监督职权的重要形式。这几种监督形式在实际工作中运用较少，可以称之为人大常委会的非经常性监督工作。

1. 关于质询。质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的活动。

根据监督法第三十五条的规定，提出质询案的主体，必须是常委会组成人员，而且必须符合法定人数。质询案必须以书面形式提出，不能以口头形式提出。质询案必须明确所要质询的对象，必须写明向谁提出，要求谁作答复。质询对象，包括本级政府及其各部门、法院、检察院。政府部门，既包括政府组成部门，也包括办事机构、直属机构。政府部门、法院和检察院下属机构的行为，分别由政府部门、法院、检察院统一向人大常委会负责。质询案必须明确所要质询的问题，写明因为什么具体事项、什么理由提出质询，并提供该事项必要的有关情况，以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意图，希望了解情况的范围或者不满意的事项，作出有针对性的答复。监督法第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复；质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署；提质询案的常委会组成人员过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。

2. 关于特定问题调查。特定问题调查是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。

特定问题调查权是宪法和有关法律赋予县级以上各级人大及其常委会的一项重要职权，是人大及其常委会行使监督权的一种特殊手段，在必要的时候，人大或人大常委会可以决定设立特定问题调查委员会。特定问题调查委员会由本级人大常委会组成人员和本级人大代表组成，可以聘请有关专家参加调查工作，是临时设立的组织。关于特定问题调查，宪法和有关法律早有规定，但运用很少，其中一个重要原因是，在什么情况下可以对特定问题调查有关法律规定得不清楚，这次监督法明确规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”（第三十九条）强调是需要人大常委会作出决议、决定的事项，一定是十分重要的问题，但重大事实又不清楚，只有在这种情况下才可以组织特定问题的调查，增强了可操作性。

3. 关于撤职案的审议和决定。撤职不同于因工作变动、离退休等原因的正常免职，撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法撤销（解除）其所任职务的一种行为。因此，撤职同罢免一样，具有惩戒性质，但不是行政处分。

监督法在总结地方人大常委会行使撤职权的经验基础上，对撤职案提出的主体、处理、审议和决定作了规定，进一步完善了撤职制度。这对于加强对国家机关工作人员的监督，完善人大的监督手段具有重要意义。需要说明的是，根据监督法第四十五条，可以向本级人大常委会提出撤职案的主体是三类：一是县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院；二是县级以上地方各级人大常委会主任会议；三是县级以上地方各级人大常委会组成人员五分之一以上联名提出（是否列入常委会会议审议，由主任会议决定）。根据监督法第四十四条，地方人大常委会决定撤职适用的对象范围包括三类人员：一是个别政府副职领导人员，二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员，三是地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。据此，监督法关于撤职案的审议和决定的规定，不适用于全国人大常委会。

综上三个部分：总则、经常性监督工作和非经常性监督工作，构成了监督法的全部内容。

三、 全国人大常委会的监督工作

十届全国人大常委会从一开始就确定了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，不断深化对人大监督工作的认识，形成一套行之有效的工作机制和方法，取得了党和人民满意的效果，也为监督法的制定和实施提供了实践基础。五年来，共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告；由副委员长带队，就22件法律的实施情况组织了25次执法检查；受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。

人大监督工作涉及方方面面，要增强实效，很重要的一条就是要使人大监督工作与党和国家工作大局紧紧相扣、与人民群众普遍呼声息息相应。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出：“人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。”“事实证明，监督工作针对性越强、越集中，监督工作效果就越明显、越好。”

十届全国人大常委会在加强对预算、计划和宏观调控等经济工作监督的同时，主要对以下五个方面的工作开展监督：（1）围绕建设社会主义新农村，推动解决“三农”工作中的突出问题：（2）围绕建设资源节约型、环境友好型社会，推动实现节能减排目标；（3）围绕建设创新型国家，推动提高自主创新能力；（4）围绕促进公正司法，推动解决群众反映的突出问题；（5）围绕构建社会主义和谐社会，推动解决群众普遍关注的民生问题。围绕这5个方面，十届全国人大常委会采取“五个结合”的监督方式，增强监督实效。

1. 把专项监督与综合监督结合起来。既可以在分别进行专项监督的基础上，把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；也可以在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督。如资源环境问题，始终是十届全国人大常委会监督工作的一个重点，常委会连续几年把推动实现节能减排目标作为监督资源环境工作的重点，着重加强对水、大气和固体废物污染防治以及节能工作的监督，督促有关方面切实重视资源环境问题，促进“十一五”规划纲要确定的节能减排目标的实现。

2. 把初次监督与跟踪监督结合起来。对年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时再进行跟踪监督检查，务求一抓到底，见到实效。水污染防治工作是一项艰巨而长期的工作。针对水污染日益加剧的严峻形势，常委会采取多种形式、连续不断地跟踪监督。2004年听取审议水资源节约保护和合理利用情况的专项工作报告；2005年对水污染防治法和水法进行执法检查；2006年结合听取审议水环境形势和水污染防治的专项工作报告，再次检查水污染防治法的实施情况；2007年结合听取审议节约能源保护环境情况的专项工作报告，又对淮河、辽河流域水污染防治情况进行跟踪检查。又如推动解决拖欠出口退税问题，推动并支持最高人民法院、最高人民检察院及公安部集中开展全面清理超期羁押专项工作问题等，都取得了明显成效。

3. 把听取专项工作报告与执法检查结合起来。对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合应用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院”专项工作报告，又进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在广度和深度上取得更佳效果。如2003年、2004年，面对突如其来的非典疫情和高致病性禽流感，常委会及时调整监督计划，专门安排听取和审议国务院专项工作报告，同时检查传染病防治法、动物防疫法和固体废物污染环境防治法的实施情况，推动有关方面建立和实施突发公共卫生事件应急机制。

4. 把执法检查与修改完善法律结合起来。对“一府两院”贯彻实施法律的情况进行监督，既要促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题；又要对相关法律提出修改完善的建议。如针对近年来人民群众反映强烈的上学难、上学贵等问题，2004年对义务教育法进行执法检查，明确提出建立义务教育经费保障机制、修改义务教育法等重要建议。根据常委会的建议，国务院及时研究起草了义务教育法修订草案。2006年结合审议义务教育法修订草案，听取和审议普及义务教育和实施素质教育的专项工作报告。2007年又对新修订的义务教育法开展执法检查，重点检查义务教育经费保障机制落实情况，有力地促进了义务教育法的贯彻实施和义务教育的均衡发展。

5. 把推动自行整改与依法纠正结合起来。对在监督中发现的问题，特别是规范性文件备案审查发现的与法律相抵触的问题，依照备案审查程序，先由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关进行沟通、协商，督促制定机关自行修改或废止。制定机关不予修改或废止的，再提请常委会依照法定程序予以处理。这样做，既可以使全国人大常委会把握监督工作的主动权，又给予制定机关自行纠正的机会。

上述“五个结合”，既符合法律规定，又是多年来特别是十届全国人大常委会实践中成功经验的总结，有些是十届全国人大常委会工作中的创新，是十届全国人大常委会监督工作的亮点。这“五个结合”并不是单一的工作方式，有许多是综合运用这“五个结合”的监督方式。比如“三农”问题，既是听取专项工作报告与执法检查相结合，又是初次监督与跟踪监督相结合。常委会针对粮食播种面积大量减少、违法占用耕地现象严重等问题，从2003年开始，连续三年把粮食安全和耕地保护作为推动“三农”工作的突破口，2006年以后，根据中央战略部署，又把监督“三农”工作的侧重点放在全面推进社会主义新农村建设上，五年来先后组织了4次执法检查，听取了4个专项工作报告。经各地区、各部门共同努力，我国粮食产量连续四年稳定增长，农村居民人均纯收入从2003年的2622元增长到2007年的4140元，农村基础设施和农民生活条件不断改善，社会主义新农村建设正在扎实向前推进。又如推动解决拖欠农民工工资和职工工资问题，也是综合运用多种监督形式，取得了明显成效。

从以上十届全国人大常委会行使监督权的实践可以看出，始终把握以事后监督为主是一条成功的经验。这是因为：第一，人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而其自身并不具体执行，人大与“一府两院”的关系是决定和执行的关系。第二，宪法对各个国家机关的职责范围作了明确规定，各个国家机关都要在各自的职权范围内工作。人大常委会要支持和保证“一府两院”依照宪法和法律的规定履行职责，并不意味着人大常委会在行使监督职权时，可以随时对“一府两院”的各项具体工作进行“事先介入”或“事中监督”。人大行使监督权，必须遵守宪法确立的国家体制，既不能失职，也不能越权，不能干扰或代替“一府两院”行使职权。第三，正因为以上两点，监督法把人大常委会开展监督的形式规范为：听取和审议“一府两院”的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，执法检查，规范性文件的备案审查以及质询、特定问题调查等，可以看出，这主要是针对“一府两院”已经开展的工作和工作中存在的问题进行的。人大常委会就是通过这些具体形式，依照法定程序，对“一府两院”的工作进行监督，从而使“一府两院”及其工作人员在行使行政权、审判权、检察权的过程中始终兢兢业业、依法履职。

吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中深刻指出：“人大和‘一府两院’的关系与西方国家国家机关间的关系有着本质区别。我们是由人民代表大会统一行使国家权力，‘一府两院’由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党的领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设中国特色社会主义服务。这与西方国家议会、政府、法院‘三权鼎立’有着本质区别。人大与‘一府两院’不是相互掣肘，不是唱对台戏。人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持‘一府两院’依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”