为啥国家宪法日定在12月4日

    2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议作出决定,将现行宪法通过、公布、施行日期12月4日设立为国家宪法日。

    有人会问,为啥国家宪法日定在12月4日?定在其他相关的日期不可以吗?这得说清楚几个问题。

    第一,共同纲领在新中国立宪史上有什么地位?

    1949年筹建新中国,怎么建呢?通过什么形式?按照中国共产党和毛泽东早年的设想就是,民主选举产生全国人民代表大会,由全国人民代表大会选举产生中央人民政府。但当时,大陆的军事行动还没有完全结束,土地改革还没有彻底实现,人民还没有充分组织起来,召开在普选基础上产生的全国人民代表大会的条件还不具备。怎么办?共产党人是有智慧的:通过召开由民主协商产生的各方面代表组成的、具有代表全国人民性质的政治协商会议来协商建立新中国。

    1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。参加这次会议的组成单位45个,代表510人,候补代表77人,特邀人士75人,共662人,包括了中国共产党和全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨、其他爱国民主分子的代表,体现了广泛的代表性,它获得全国人民的信任和拥护,因此,中国人民政治协商会议宣布自己来执行全国人民代表大会的职权。这次会议于9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,它规定了我国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体等国家的重要制度。这次会议还制定了中央人民政府组织法,决定了中华人民共和国定都于北京、中华人民共和国国旗为红地五星旗、以义勇军进行曲为国歌,决定了中华人民共和国采用公元纪年,选举了以毛泽东为主席的中央人民政府委员会。这样,中华人民共和国诞生了。

    共同纲领在新中国的立宪史上具有重要的地位,起了重要的作用。毛泽东在1950年6月23日全国政协一届二次会议上说:“我们现时的根本大法即共同纲领”。刘少奇在1954年宪法草案的报告中说:共同纲领“起了临时宪法的作用”。共同纲领解决了在还不具备召开全国人民代表大会条件的时候建立和治理新中国的宪法依据问题。共同纲领还是1954年新中国第一部宪法的基础。但由于中国人民政治协商会议的代表不是由选举产生的,它制定的起临时宪法作用的共同纲领还不能说就是宪法。这样,没有将共同纲领通过的日期确定为国家宪法日也是很自然的了。

    第二,为什么没有把一届全国人大一次会议通过、公布和施行中华人民共和国第一部宪法的日期9月20日定为国家宪法日?

    有意见提出,1982年是修改宪法,不是制定宪法,应当把1954年制定中华人民共和国第一部宪法的日期定为国家宪法日。我们认为,这个意见是有道理的。

    1954年9月15日至28日,第一届全国人民代表大会第一次会议召开。到这时,新中国刚刚成立5年,还处于从新民主主义到社会主义的过渡时期。这次会议所制定的宪法的一个重要任务,就是为全国人民指出一条清楚的、明确的和正确的前进道路——走社会主义道路。1954年9月20日通过的宪法,是一部社会主义类型的宪法,但还不是完全社会主义的宪法,它是一个过渡时期的宪法。毛泽东设想,过渡时期大概是三个五年计划,即15年左右,这部宪法大概可以管15年左右。1954年宪法是一部好的宪法。

    在“文化大革命”中,1975年1月四届全国人大一次会议对1954年宪法进行修改,形成了1975年宪法。这部宪法有严重的缺陷和问题,比如,它肯定了无产阶级专政下继续革命的理论和实践,用“文化大革命”中通过夺权建立的革命委员会代替地方各级人民委员会等。1975年宪法施行后,1954年宪法自然就不再施行了,这样一部有严重缺陷的宪法,很难说它是人民当家作主的法律保障。1978年3月五届全国人大一次会议对1975年宪法进行修改,形成了1978年宪法。这个时候,虽然已经粉碎了“四人帮”、结束了“文化大革命”,但党的十一届三中全会还没有召开,对“左”的思想还没有来得及进行系统地清理,1978年宪法也存在缺陷。

    设立国家宪法日的目的,不仅是纪念中华人民共和国宪法的诞生,更重要的是为了增强全社会的宪法意识,弘扬宪法精神,加强宪法实施,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家。现在施行的就是1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的宪法,把12月4日设立为国家宪法日是合适的,更具有现实意义。

    第三,一届全国人大一次会议制定宪法后,全国人大还有制定宪法的权力吗?

    在日常接触中了解到有人有这样一个疑问:1982年宪法文本题注中用了“通过”一词,即“1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过”,而没有用“修改”或者“修正”,那么,一届全国人大一次会议制定宪法后,全国人大还有制定宪法的权力吗?

    1954年3月23日,中共中央提出的宪法草案(初稿)规定全国人大有“修改宪法”的职权,在讨论过程中形成的宪法草案(修改稿)加上了“制定宪法”,后来又删去了这一规定。为什么删呢?宪法起草工作的法律小组说明的理由是:本宪法的制定,已经在宪法序言中庄严地宣布了,以后情况发生重大变化需要修改现行宪法的话,这已经包括在修改宪法的职权范围内,无须另外再规定制定宪法的职权。因此,1954年6月14日,中央人民政府委员会第三十次会议通过向社会公布、交付全体人民讨论的《中华人民共和国宪法(草案)》的序言中写道:“中华人民共和国第一届全国人民代表大会,　　年　月　日在首都北京,庄严地通过我国的第一个宪法。”

    3个月后的9月14日,即第一届全国人民代表大会第一次会议开幕的头一天,中央人民政府委员会召开临时会议对宪法草案作最后审议,将序言中的“第一届全国人民代表大会”后面加上了“第一次会议”,将“庄严地通过我国的第一个宪法”改为“庄严地通过中华人民共和国宪法”。9月20日,一届全国人大一次会议通过的宪法第二十七条规定,全国人大有修改宪法的职权,但没有规定制定宪法。

    可以肯定地说,1954年宪法制定后,后来都是对宪法的修改。1975年宪法修改了1954年宪法,1978年宪法修改了1975年宪法,1982年宪法以1954年宪法为基础修改了1978年宪法。同时,应该看到,1975年、1978年、1982年三次都是对宪法的全面修改。正是因为如此,才在1954年宪法制定后,在事实上1975年、1978年、1982年这三次修改后分别形成了一部新的宪法。还需要说明的是,1978年宪法通过后,在1979年、1980年作了两次个别条文的修改,但不形成新的宪法。

    第四,1982年宪法经过了1988年、1993年、1999年、2004年四次修改,还能说是现行宪法吗?

    《关于设立国家宪法日的决定(草案)的说明》指出,将现行宪法公布施行的日期,即12月4日设立为国家宪法日。这也就是说,1982年宪法经过1988年、1993年、1999年、2004年四次修改仍然是现行宪法。那这怎么理解呢?

    1988年4月,七届全国人大一次会议第一次修改1982年宪法。当时对究竟用什么方式修改进行深入研究,确定采用“修正案”的方式,提请审议时草案的名称是“中华人民共和国宪法修正案草案”,通过后去掉“草案”两个字,宪法的原文不动,也不重新公布宪法。这样,1982年宪法仍然是现行宪法。彭真说:这次对宪法的修改采取修正案的方式,这是美国的修宪方式,比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。这种修宪方式,有利于维护宪法的稳定和尊严。

    1993年3月,八届全国人大一次会议第二次修改1982年宪法。1992年12月5日,在宪法修改小组第一次会议上,有同志提出,宪法修改采取后附修正案的方式,原文不作改动,没有一部经过修改的完整的宪法,使用起来很不方便。后经研究确定,仍采用修正案的方式,但出版两个文本:一个是1982年通过的宪法并附修正案；一个是按照修正案修正后的宪法。前一个是法定文本,后一个是工作文本,以便于人们使用查阅。1999年、2004年两次修改宪法采用的都还是这种方式。这样,1982年宪法仍然是现行宪法,现行宪法包括1982年通过的宪法和之后的每个宪法修正案。

    我注意到,七届、八届全国人大常委会副委员长王汉斌访谈录中有这样一段话。问:有人提出,美国宪法制定至今200多年来只通过了26条修正案,而我国1982年宪法颁布至今已通过31条修正案,是否修改过于频繁?王汉斌:我觉得这个意见可以考虑。

    (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)