人大代表应当代表谁的利益?

    人大代表应当代表谁的利益?这是个实践问题,也是个理论问题。

    1992年制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称“代表法”)的过程中,有一种意见:人大代表应当代表原选区选民或者原选举单位的利益,代表这些不同利益的意见通过讨论、表决,最终形成统一的意志。经过反复研究,最终还没有采纳这一意见。代表法第二条第三款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”代表法的这一规定,是要求各级人大代表都要代表人民的整体利益和统一意志。这从法律上解决了代表利益身份问题。那么,从理论上应当怎样说明这个规定呢?

    人大代表制度的两个要点

    人大代表应当代表人民的整体利益,这涉及一个人大代表与原选区选民或者原选举单位的关系问题,也就是代表与选民的关系问题。学者把有关这两者关系的论述称为“代表制”理论。在这个问题上,国外有两种观点:一种是委托说,认为代表是本选区选民的受托人,他在代议机关的一切发言和表决,都必须遵从本选区选民的意见。另一种是独立代表说,认为代表在代议机关中有权以个人的判断行事,不受本选区选民的约束。从委托说推演出来的结论是,代表有服从本选区选民意愿的义务,本选区选民有权罢免他们所选出的代表。从独立代表说推演出来的结论是,代表没有服从本选区选民意愿的义务,本选区选民无权罢免他们选出的代表。

    与上述代表制理论相比较,我们看到,我国的人大代表制度既不是完全的委托制,也不是独立代表制。我国1954年宪法关于人大代表制度的设计,有两个要点,第一个要点:人大代表要代表人民的共同利益、整体利益。刘少奇在宪法草案报告中指出:“人民的共同利益和统一意志,是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。”按照人大代表制度的这一要求,人大代表从人民的共同利益出发执行代表职务,在一些情况下,与原选区选民或者原选举单位的具体的、特殊的、局部的利益可能不一致。从这一点看,我国的人大代表制度与国外的“独立代表说”有某些相似点。第二个要点:人大代表要接受原选区选民或者原选举单位的监督。原选区选民或者原选举单位有权随时撤换自己选出的代表。从这个要点看,我国的人大代表制度与国外的“委托说”有某些相似点。经过比较分析,我们可以得出这样的结论:我国的人大代表制度是从中国国情和实际出发,与我国社会主义国家性质相适应,以保证人民当家作主为根本,精心设计的独具特色的政治制度,是我国人民代表大会制度的重要组成部分。

    代表整体利益的基本内涵

    法律规定,人大代表代表人民的利益和意志,依法参加行使国家权力。这一规定明确了人大代表不仅是本选区或者本选举单位的代表,而且是全国人民或者本行政区域全体人民的代表。对人大代表为什么应当代表人民的利益和意志,可以从这样几个方面来理解:第一,在我国社会主义制度下,全国各族人民的根本利益是一致的。第二,在中央与地方的关系上,也就是在国家的结构形式上,我国采取的是单一制而不是联邦制。处理中央与地方关系总的原则是,首先要体现全局利益的统一性,在统一指导下兼顾局部利益的灵活性。当局部利益与全局利益、整体利益发生矛盾时,应当自觉服从全局利益、整体利益。第三,代表法明确规定人大代表是国家权力机关组成人员,那么,国家权力机关组成人员就应当从国家的整体利益出发,依法参加行使国家权力。第四,我国各级行政区的人口数不同,人口少的相应地人大代表的人数就少,如果人大代表各自代表本选举单位的利益,那么,从整体利益出发提出的对人口少的行政区适当照顾的议案、而这一议案又与人口多的行政区的利益有一定的冲突,这个议案要在人民代表大会通过就比较困难,这对代表人数少的行政区不公平。第五,人大代表不应不考虑整体利益去取悦自己的选民。还需要指出的是,我国的人民民主“政权,不是一党一派一人所得而私的”(刘少奇语),中国共产党代表最广大人民的根本利益,人大工作坚持党的领导,必然要求人大代表要代表人民的根本利益、整体利益。

    在人大代表执行职务过程中,应注意把握四个关系:第一,代表人民的整体利益与同原选区选民或者原选举单位保持密切联系的关系。第二,代表人民的整体利益与听取和反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求的关系。第三,代表人民的整体利益与根据自己的认识、判断在人大各种会议上发言和表决的关系。第四,代表人民的整体利益与接受原选区选民或者原选举单位监督的关系。

    1977年苏联宪法规定:“代表在自己的活动中遵照整个国家的利益,照顾本选区居民的要求,力求实现选民的委托。”苏联别祖格洛夫主编的《苏维埃建设学》一书在解释代表的“了解、反映和形成选民意志”这一职能时指出:“代表当然要力求把选民的想法和期望带给苏维埃。但认为代表应当像邮递员一样把从一个或一些选民中听来的建议和意见照转给苏维埃,这就错了。代表要深入研究所取得的材料,剔除非本质的和偶然的东西,将各种利益和意见加以对比,找到唯一正确的方案,把本选区居民的需要同市、州、共和国和全国的利益协调地结合在一起。”前苏联的这些规定和看法,我们是可以参考的。我国的人大代表应当以人民的利益和意志为活动准则,同时,要反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。

    法律由“撤换”代表到“罢免”代表规定的演变

    1954年宪法草案初稿中规定:“全国人民代表大会经过它的代表向它的选举单位报告工作。”在讨论宪法草案初稿过程中认为,一个省可能有几十位代表,如果这几十位代表都要回到他那个省向省人民代表大会报告工作,那就不得了,并且这种写法好像是全国人大要向地方人大报告工作,这也不大好。后来对此作了修改。1954年宪法第三十八条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序随时撤换本单位选出的代表。”

    对宪法草案关于“随时撤换代表”的规定,宪法起草小组解释说,人民代表大会实行民主集中制,人大代表由选民产生,并受选民监督。这与资本主义国家不同,他们的代表产生后,不受选民的监督,我们的代表受选民的监督,选民可以随时撤换他们选出的代表。

    马克思在《法兰西内战》中指出,组成巴黎公社的城市代表必须由各区全民投票选出,这些城市代表对选民负责,随时可以撤换。再有,1954年制定宪法是时参考的1936年苏联宪法规定:“根据选民的多数决定,依照法律规定的程序可以随时撤换代表。”我想,我国1954年制定宪法,作出关于“随时撤换代表”的规定,应该是注意到了上述马克思的论述和苏联宪法的规定。

    在1954年宪法、1954年全国人大组织法、1954年地方组织法中,都有“随时撤换代表”的规定。1979年、1982年、1986年三次修改地方组织法,对这一规定没有修改。1982年宪法、1982年全国人大组织法将“随时撤换”修改为“罢免”,这里在“罢免”二字前没有保留“随时”二字。对宪法的这一修改,曾参与1982年宪法修改委员会秘书处工作的北京大学肖蔚云教授说,把“撤换”修改为“罢免”,这样更通俗一些。1992年制定的代表法规定,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。1995年修改地方组织法,将“随时撤换”修改为“随时罢免”,这里保留了“随时”二字,并一直保留至今。从上述我国立法的历史看,1954年规定“随时撤换代表”还是有一些专门考虑的。

    (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)