形成法律体系的基本经验

改革开放30多年来，全国人大及其常委会和其他各级立法机关，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，认真履行立法职责，努力探索立法规律，不断总结立法经验，着力构建中国特色社会主义法律体系，逐步积累形成了一些宝贵经验。这些经验表现为两个方面，一是带有普遍性、规律性、指导性的一些根本原则，二是体现我国立法工作实际的一些具体做法。

从指导原则来看，主要有以下一些经验。

坚持中国共产党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。中国共产党代表最广大人民的根本利益，党制定的大政方针，提出的立法建议，凝聚了全党全国人民的集体智慧，体现了最广大人民的共同意愿。坚持党的领导同服从人民利益是完全一致的。

中国共产党领导和执政，本质是领导、支持和保证人民当家作主。中国共产党领导人民制定宪法和法律，带头遵守和维护宪法和法律，坚决与一切违反宪法和法律的行为做斗争。改革开放以后，中国共产党中央领导集体深刻总结历史经验教训，准确把握时代特征、党的任务和执政条件，从中国国情出发，适应社会主义民主法制建设的要求，适时作出推进社会主义民主法制建设的正确决策，逐步提出和实践依法办事、依法治国、依法执政等执政理念，不断深化对法律体系建设的认识，对于推进法律体系形成具有全局性的重要意义。实践证明，只有在中国共产党的领导下，贯彻实施依法治国的基本方略，法律体系的形成才不会偏离正确的政治方向，才不会脱离中国自己的国情和现阶段发展实际，才能保证实现最广大人民的根本利益。

在立法工作中，各级立法机关始终坚持党的领导，使党的主张经过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。紧紧围绕党和国家中心任务统筹谋划立法工作，科学制定立法规划和立法计划，积极推进重点立法项目，保证党和国家重大决策部署的贯彻落实。对党中央提出的立法建议，及时启动立法程序，坚决贯彻中央意图。对立法中遇到的重点难点问题，向党中央报告。总之，一切法律法规都是在党的领导下制定的，制定的一切法律法规都必须有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。

坚持以中国特色社会主义理论体系为指导

法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化。坚持正确的指导思想，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本前提。

党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，明确提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针，形成了邓小平理论中的重要法制思想。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在全面推进改革开放和社会主义现代化建设、形成“三个代表”重要思想的过程中，继续推动社会主义民主法制建设的理论创新，将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的新时期立法工作总目标。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要战略思想，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，依法治国基本方略因此有了更为坚实的理论和实践基础。中国特色社会主义理论体系是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系，是马克思主义中国化的最新成果，是我们党最可宝贵的政治和精神财富，是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础，是必须长期坚持的指导思想，是做好一切工作的根本指针。

我国立法的重要经验之一，就是始终服务并服从于改革开放这个大局。比如，1979年7月五届全国人大二次会议通过了中外合资经营企业法。之后随着改革开放的不断深入，又相继制定出台了外资企业法、中外合作经营企业法等。

1979年6月26日，五届全国人大二次会议期间，邓小平同志参加四川省人大代表小组讨论会 摄影/汤孟宗

1988年3月31日，七届全国人大一次会议举行第四次全体会议。图为外国使节旁听郑拓彬作关于《中华人民共和国中外合作经营企业法（草案）》的说明 摄影/刘建生

在立法工作中，各级立法机关始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，并以此统一思想认识、确定立法思路，在立法的指导思想上，始终把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，保证制定的法律法规有利于巩固和完善社会主义制度，有利于解放和发展社会生产力，有利于发挥社会主义制度的优越性。

中国特色社会主义法律体系，集中地体现了马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系的国家学说和法学理论。比如，在国家权力的归属上，坚持国家的一切权力属于人民；在国家政权形式上，实行按照民主集中制原则组织和运作的人民代表大会制度，而不是“三权分立”的议会制或总统制；在经济方面，坚持以公有制和按劳分配为主体、多种所有制经济共同发展和多种分配形式并存的经济制度，实行有法律规范和宏观调控的社会主义市场经济，而不是私有制和自由市场经济；在公民权利义务方面，实行权利与义务相统一原则，而不是个人自由主义，等等。这些都是我国立法始终坚持的根本指导思想，我国的法律体系正是这些理论的具体化和制度化。

坚持从中国国情和实际出发

法律属于上层建筑，是由经济基础所决定并为经济基础服务的。坚持从我国国情和实际出发，是加强民主法制建设、做好立法工作的客观要求。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，改革开放和社会主义现代化建设是在人口多、底子薄的基础上进行的，随着现代化建设事业的深入发展，我国经济社会呈现一系列新的阶段性特征，我们不仅要下大气力解决长期积累的深层次矛盾和问题，还要妥善应对发展面临的新情况新课题，改革发展稳定的任务极其繁重而艰巨。在立法工作中，各级立法机关始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕推动科学发展和促进社会和谐开展立法工作，正确把握改革发展稳定的关系。

改革开放是当今中国的最显著特征。中国特色社会主义法律体系既是改革开放的实践经验总结，是对改革开放成果的肯定和固化，也是引导、规范、保障和促进改革开放顺利进行的法律保障。30多年来，我国立法的一条重要经验，就是始终服务并服从于改革开放这个大局，比如，为推进改革开放，1979年7月五届全国人大二次会议通过的7部法律中，就包括了中外合资经营企业法。之后又随着改革开放的不断深入，相继制定出台了外资企业法、中外合作经营企业法等。在上世纪80年代，根据当时的情况分别制定了经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法三部合同法。随着市场经济体制逐步建立，1999年制定了统一的合同法，使之更加适应实际需要。1992年“邓小平南巡”之后，着重加强了适应建立社会主义市场经济需要的立法。党的十六大之后，为贯彻科学发展观，构建和谐社会的需要，着重加强了涉及民生的社会立法。

同时，随着改革开放的不断深入，及时对已经制定的法律进行修改，使之更加符合实际，推进改革开放更加顺利地向前发展。比如，1988年为适应外商独资企业的用地需要，专门修改了宪法关于不得出租土地的规定。又如，在以往的四次宪法修改中，有三次对宪法第十一条关于“非公有制经济”的规定进行了修改。1982年宪法颁布时，当时规定个体经济是社会主义公有制经济的补充。1988年修宪时，增加规定了私营经济是社会主义公有制经济的补充。1999年修宪又进一步规定，个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。2004修宪又增加规定国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展等内容。这些修改反映了我国非公有制经济发展的客观情况，解放了生产力，促进了经济发展。再如，1998年制定证券法时，证券市场建立时间不长，我国对证券市场的实践经验有限，因此，当时的立法具有明显的阶段性特点，对一些看不准、风险大的问题作了禁止性规定，如禁止混业经营、禁止国有企业炒股、禁止证券公司融资融券等。随着金融改革的不断深化，2005年修改的证券法修改了禁止混业经营的规定，允许国有企业和国有资产控股的企业在遵守国家有关规定的前提下买卖上市交易的股票，允许证券公司按照国务院的规定并经证券监督管理机构的批准可以提供融资融券服务。

改革的特点是“变”，是要突破原有的一些体制和规则，而法律的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定，避免朝定夕改，这是法律具有权威和得到有效实施的保证。如果法律缺乏稳定性，老百姓就会无所适从，就不可能具有权威和得到真正实施。同时，社会又是不断发展变化的，特别是我国正处于改革开放过程中，社会急剧变化，法律也必须与时俱进才能有生命力，而不能抱残守缺，固守现成的条条框框不变。这就需要妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系。所以，立法工作一方面注意及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面又注意为深化改革留下空间，把法律的“定”和改革的“变”有机结合起来。

此外，注意妥善处理法律前瞻性与可行性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，确保法律体系适应建立社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、推进社会建设和管理创新、推进环境友好型和资源节约型社会建设的实际需要。改革开放以来，从修改宪法到其他法律的制定和修改，从行政法规到地方性法规的制定和修改，始终贯彻需要什么法律、法规就制定什么法律、法规，急需哪些法律、法规就优先制定这些法律、法规。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。

坚持以人为本、立法为民

体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，是中国特色社会主义法律体系的应有之义。坚持以人为本、立法为民，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本目的。在立法工作中，各级立法机关始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，无论在立法过程中还是在法律规范上都坚持以人为本，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题。特别是在大量的法律草案是由有关职能部门起草的情况下，注意正确处理权力与权利的关系、权力与责任的关系，既赋予行政机关、审判机关、检察机关必要的权力，又注意对权力的行使加以规范、制约和监督，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，促使行政机关、审判机关、检察机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。

我国是人民当家作主的社会主义国家，一切权力属于人民。我国公民的政治权利得到法律保障，人民群众享有广泛的权利和自由。我国宪法明确规定：“国家尊重和保障人权。”在我国社会主义制度下，凡年满十八周岁的公民，除依法被剥夺政治权的人以外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。人民在民主制度下平等享有社会发展的成果。诚然，城乡发展不平衡、地区发展不平衡、社会经济发展不平衡的问题依然存在，在有些领域还有扩大的趋势；城乡居民收入分配差距较大，部分社会成员为改革所付出的代价和获得的补偿不对称等问题在有些地方成为影响政治稳定和经济社会发展的主要因素。为从制度上解决这些问题，更好地保障人民利益，近年来，我国制定了一批保障民生的法律，逐步建立和完善与社会经济发展水平相适应的社会保障制度，并通过专门立法保障社会弱势群体和妇女、未成年人、老年人、残疾人的权利，通过法律制度的力量协调利益分配，保障社会弱势群体的权益，维护社会公平。

人民当家作主的另一个重要方面就是通过各种途径参与国家立法活动。人民群众参与立法活动，主要通过以下两个方面实现：一方面，人民群众民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关立法活动中，反映人民的意见和要求。另一方面，人民群众通过多种途径参与立法活动，直接表达自己的意愿。

坚持社会主义法制统一

坚持社会主义法制的统一，是加强民主法制建设、做好立法工作的内在要求。我国是统一的多民族的单一制国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、民族团结、社会稳定，建立统一的现代市场体系的基础。立法工作必须坚持中国特色社会主义法律体系的完整和统一，必须在全国法律体系的框架内加强立法工作。不能抛开全国统一的法律体系另搞一套，追求地方、部门所谓的“法律体系”，既不能在每个法律部门内形成各自的“母法”和“子法”，各地方、各部门也不能搞自己的“法律体系”。同时，我们也要看到，我国地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，市场经济还不完善，整个国家处在改革转型的时期，法律规范之间的关系比较复杂，这就要求在坚持法制统一的前提下，建立既统一又分层次的立法制度，即在坚持全国人大及其常委会集中行使国家立法权的前提下，赋予国务院制定行政法规、省级人大及其常委会和较大市人大及其常委会制定地方性法规的权限，还赋予经济特区所在地制定经济特区法规的权限和民族自治地方制定自治条例、单行条例的权限。这样做，既维护了社会主义法制统一，又妥善照顾到各地区的特点和差异，充分调动了中央和地方两个积极性；既及时将改革开放中成熟的经验上升为法律，又为深化改革留下空间。

从具体做法来看，主要有以下一些经验。

坚持有目标、按计划、分阶段积极推进

党的十一届三中全会以后，为抓紧解决有法可依的问题，我们采取了立足现实、突出重点、精心组织、阶段推进的积极构建方式。在不同时期，围绕党和国家的工作重心，按照党中央提出的立法工作目标，适应改革开放的阶段性要求，根据需要和可能，区别轻重缓急，制定科学合理、切实可行的立法规划和年度立法工作计划，有目标、有重点、有步骤地推进立法工作。这是我国法律体系构建的一个突出特点。

我国集中精力致力于建构中国特色社会主义法律体系的工作，始于党的十一届三中全会以后。改革开放之初，百废待兴，迫切需要通过立法恢复重建国家秩序、维护安定团结政治局面、发展社会主义民主、推进改革开放和现代化建设。1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了7部涉及国家政治制度、刑事制度和对外开放方面的重要法律，这是一件了不起的事情，从此拉开了大规模立法工作的序幕。从那以后，我国的立法大体经历了三个发展阶段：1979年至1992年为建构框架阶段。这个阶段的立法任务主要是为重建社会秩序和推进改革开放提供法律支撑。1992年至2002年为深化充实阶段。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大，明确将我国改革开放的目标确立为建立社会主义市场经济体制。适应这一要求，我国的立法重点转向为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。2003年至2010年为形成阶段。随着科学发展观的提出，以人为本，关注民生，成为我国立法的重点。这一阶段相继制定和修改完善了一批与保障民生直接相关的社会法。同时，继续制定了一批在法律体系中起支架作用的其他方面的法律等。

从立法工作的阶段性目标来看，1997年党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。至九届全国人大任期届满，中国特色社会主义法律体系初步形成。2002年党的十六大重申了这一目标。至十届全国人大任期届满，中国特色社会主义法律体系基本形成。2007年党的十七大提出了完善中国特色社会主义法律体系的任务。十一届全国人大提出，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。

从立法工作的计划性和指导性来看，为了统筹制定急需的法律，1988年七届全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想。1991年七届全国人大常委会制定立法规划，对其任期届满前一年多的立法工作作出安排。八届全国人大常委会首次制定了五年立法规划。此后，八届、九届、十届、十一届全国人大常委会都根据国家经济社会发展的需要，制定五年立法规划和年度立法计划，确定立法项目，区分轻重缓急，统筹制定急需的法律，立法工作的计划性和指导性得到进一步加强，确保有计划、有步骤地开展立法工作。与此同时，还形成了将五年立法规划报请党中央批准的做法，以此作为加强党对立法工作领导的重要方面。这样，在党中央的领导下，在全国人大及其常委会主导下，经过积极探索，逐渐形成了我国有目标、按计划、有重点、分阶段推进法律体系建设的基本道路，为构建中国特色社会主义法律体系提供了十分有力的保障。

坚持不同层次立法齐头并进

我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家。为维护国家法制统一，体现全体人民的共同意志和整体利益，我国实行统一而又分层次的立法体制。概括地说，就是全国人大及其常委会统一行使国家立法权的同时，赋予国务院制定行政法规，赋予省级和较大市的人大及其常委会制定地方性法规的权限，还赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例，以及经济特区制定经济特区法规的权限。

为适应改革开放以来加快立法步伐的需要，从一开始我们就实行了多条腿走路的办法，坚持法律、行政法规、地方性法规等不同层次法律规范共同推进。实践证明，多条腿走路的办法是行之有效的，有利于照顾到了各地的差异，充分调动起各方面积极性，又通过明确不同层次法律规范的效力，实行立法监督和备案制度，维护了国家法制的统一；既保障了改革开放的顺利进行，又加快了法律体系建设的步伐。

坚持综合运用多种立法手段

建设中国特色社会主义法律体系，是一项系统工程。30多年来，我们综合运用制定、修改、废止、解释、清理等多种立法手段，确保在较短时期内建立起科学和谐统一的法律体系。

一是，抓紧制定了一大批法律，特别是国家和社会生活中急需的、基本的、主要的法律。改革开放30多年来，到2010年年底，全国人大及其常委会已制定现行宪法和有效法律共237件，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。

二是，坚持把修改旧法与制定新法放在同等重要的位置，及时对过去制定的一些不适应现实情况的法律进行修改，使法律适应我国社会发生的广泛而深刻的变化，更好地发挥法律制度对社会生活的规范作用。

三是，根据经济社会发展的实际需要，对于明显不合时宜、已无继续施行必要的法律，在认真研究的基础上及时予以废止，促进法律的新陈代谢。

四是，为保证法律的正确实施，积极行使立法解释的职权。目前，全国人大常委会对刑法、香港和澳门特别行政区基本法等法律的有关内容等共作出14次解释，取得了很好的效果。

五是，适时开展法律法规清理。改革开放以来，全国人大常委会、国务院和地方人大先后多次对法律法规进行全面清理或专项清理。通过清理工作，集中解决了法律、行政法规、地方性法规中存在的与经济社会发展和深化改革的要求明显不适应等方面的突出问题，保证了法律体系内部的科学和谐统一。

坚持在继承和借鉴的基础上不断创新

30多年来，在建设中国特色社会主义法律体系过程中，各级立法机关立足于基本国情，从实际出发，坚持将继承历史传统、借鉴国外经验和进行制度创新有机结合起来，做到古为今用、洋为中用，体现中国特色、时代特征和世界文明的融合。

一方面，继承中华法系成文法传统和中国传统法律文化的合理元素。我国是世界上文明发达最早的国家之一，法制文明是中国古代文明的重要构成和明显标志。从历史进程上看，我国古代成文法传统从来没有中断过，最终形成了具有鲜明特色的世界公认为五大法系之一的中华法系，广泛地影响和传播到周边国家，并在相当长的时间里居于世界法制文明的前列。我国古代法制文明中一些合理因素，今天仍然值得我们继承和发扬。例如，我国法律规定的调解制度，包诉讼中的调解、劳动争议调解、农村土地承包经营纠纷调解、民间纠纷调解，以及其他方面的调解制度，就是在继承中国传统文化的基础上，适应现代社会需要而进行的制度创新，体现了鲜明的中国特色。在我国的立法中，特别是在刑法、民法、诉讼法等领域，我们注重传承中国传统法律文化的合理元素，在对中华传统法律文化的丰富资源进行梳理和甄别的基础上，进行了现代化的改造和扬弃，把那些能够与民主法治、自由平等、公平正义、科学理性、社会和谐为内容的时代要求协调兼容的文化传统融入了社会主义法律体系之中，使我国法治的民族精神和时代精神浑然一体，实现历史传统的现代化。

一方面，实现国外经验的中国化。充分吸收人类法制文明的成果，大胆借鉴国外的立法经验、立法成果和先进的法律制度，特别是发展市场经济方面的制度，但又不是简单地照搬照抄，而是根据我国国情和实际加以改造和创新，将国外的东西转化成我们自己的制度，为我所用。学习借鉴国外有益经验，成为30多年来我国立法工作的一个重要方面。这样做，大大加快了建设中国特色社会主义法律体系的步伐，也充分体现了这个体系的包容性和开放性。比如现代公司制度、法人制度、证券制度、信托制度、破产制度等，借鉴了其他国家的做法和经验。当然，继承、借鉴，不是照抄照搬，而是在分析批判基础上的有扬有弃。