守住不发生金融风险的底线

   面临金融风险的集聚，全国人大及其常委会组成人员与列席会议的同志认为即便总体处于可控，但防范风险还需未雨绸缪，认真对待，切不可掉以轻心。

6 月24 日，十二届全国人大常委会第九次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受国务院委托，中国人民银行副行长刘士余作了关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告。摄影/ 马增科

在市场经济愈来愈成熟、复杂的今天，处于核心地位的金融市场一旦出现问题，其带来后果是无法估量的，也是难以承受的。最近一次金融危机——2007年年底由美国“次贷”危机引发的金融海啸给全球经济造成的巨大灾难，便是前车之鉴。

为防患于未然，十二届全国人大常委会第九次会议于6 月24 日听取了国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告，并在第二天对其进行了专门审议。审议中，如何加强金融监管及防范金融风险，引起全国人大及其常委会组成人员与列席会议的同志的高度关注，共有近80 人踊跃发言或者提供书面意见，为牢牢守住不发生系统性区域性金融风险认真建言支招。

风险呈上升趋势，但总体可控

金融风险在市场经济中无时不在，主要是看其在控制范围内还是脱缰。一旦脱缰，后果将不堪设想。

全国人大代表、中国华融资产管理股份有限公司党委书记兼董事长赖小民表示，从1997 年亚洲金融危机到2007 年美国“次贷”危机，十年间全球爆发两场危机。1997 年亚洲金融危机重创了亚太地区的金融体系，摧毁了亚太地区的金融发展情况，当初亚洲四小龙——台湾、香港、新加坡、韩国均在这场危机当中受到重创，销声匿迹，后来催生了四大金砖国家，即中国、俄罗斯、印度、巴西加上南非。2007 年年底由美国“次贷”危机引发的金融海啸影响力更大，破坏性更强，给全球带来的后发影响到现在还没有消停。包括我国当前经济下行增大，实际上就是这场危机造成的直接和间接的消极影响。

在赖小民看来，金融是现代经济的核心。金融出了问题，比其他行业出问题要严重多得多。因为金融行业的系统性、关联性和传染性都非常突出，一旦出了问题，就涉及千千万万、上亿的人民群众。所以，一定要将金融风险放在各种风险的重中之重。

那么，当前我国金融风险处于什么状态？6 月24 日，中国人民银行副行长刘士余向十二届全国人大常委会第九次会议作国务院关于加强金融监管和防范金融风险工作情况的报告时指出，当前我国经济运行仍处在合理区间，金融机构财务指标良好，金融体系运行稳健，金融风险总体可控。

对此判断，全国人大及其常委会组成人员与列席会议的同志普遍表示赞成。大家认为，近年来在党中央、国务院的正确领导下，在全国人大及其常委会的监督、关心和各个部门的努力下，我国金融业没有出现大的风险，有力地支持经济持续健康发展。同时，大家表示，金融风险虽然总体可控，却呈上升趋势。

全国人大农委副主任委员、中国光大银行董事长唐双宁认为，金融风险很大程度上是实体经济风险在金融领域的反映，经济下行风险就大，经济上行风险就小。他把金融风险比喻为“潮水现象”——涨潮了、经济发展了，礁石埋上了，船都可以走，坏资产也可以变成好资产；退潮了，礁石暴露出来，原来所谓的“好资产”也变成“坏资产”。因此，在经济下行的当下，我国金融风险正呈上升趋势。

全国人大财经委的调研报告也指出，受当前国际经济环境不确定性因素较多、国内经济下行压力较大、金融业综合经营和业务创新加快等多重因素影响，实体经济风险和金融风险相互交织，金融风险的复杂性、隐蔽性和传染性有所上升，部分领域的金融风险有所凸显。

防范重点在哪？

面临金融风险的集聚，全国人大及其常委会组成人员与列席会议的同志认为即便总体处于可控，但防范风险还需未雨绸缪，认真对待，切不可掉以轻心。

在审议中，不良贷款余额和不良率持续“双升”、产能过剩行业信贷资产质量恶化、地方融资平台偿还债务压力增大、房地产企业资金链趋紧、影子银行业务法律关系不清、互联网金融缺乏规范、非法集资形势严峻等方面被认为是可能引发金融风险的要害所在，应着重防范。

在上述风险点中，唐双宁认为最应关注不良贷款，“银行业不良贷款余额和不良贷款率过去一直是‘双下降’，现在是‘双上升’, 到今年4 月底分别达到了1.28 万亿元和1.58% 的比例，其中商业银行的不良贷款余额已经连续10 个季度上升。”

地方债务风险很令全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿担忧：“据统计，今明两年有37.5%的贷款到期，地方政府进入融资类信托集中兑付期和还债高峰期，偿债压力激增。在融资平台限制、土地财政吃紧、地方财政收入增长放缓的背景下，不少地方政府难以按期偿付，地方政府性债务违约风险也随之出现，应防止资金链断裂引发风险传染。”

同时还要关注房地产拐点风险。尹中卿说，目前我国房地产市场出现分化，一线城市量缩价涨，部分二三线城市商品房积压严重，有的四线城市商品房价格下行，许多房地产开发企业资金链趋紧。一旦楼市价格下跌，房地产必将成为金融体系面临的最大风险暴露领域。政府必须对房地产市场进行预期管理，督促金融机构做好风险防控预案。

全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员陈光国在参加此次审议之前，专门就金融风险作了调研。据调研所掌握的情况，他认为实体经济下行带来的金融风险不容忽视。重庆有部分银行反映，当前重庆产能过剩的企业出现了存货增加，应收账款增加，资产负债表恶化等情况。这些情况带给企业的风险势必传导至银行，可能给银行带来信贷风险，形成大量的不良贷款。

同样为委员代表们所忧虑的还有来自于金融行业本身的风险。近年来，我国金融创新深入推进，影子银行体系日益活跃，在满足经济社会多层次、多样化金融需求的同时，也暴露出业务不规范、信息披露不充分、管理不到位和监管套利等问题。对此，要求加强监管影子银行的声音十分强烈。全国人大常委会委员、全国社保基金理事会理事长谢旭人表示，“影子银行的问题也比较突出，存在着比较大的风险，违规违法的金融活动多发，亟须加强对影子银行监管。”

在近几年兴起、蓬勃发展的互联网金融亦亟须规范。全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长韩晓武非常关注，“互联网金融已成为传统金融体系的重要补充，在迅速崛起的同时，问题也频频发生，风险正越来越多地暴露，而且一旦风险控制不好，后果将是灾难性的。”为此，他建议国家相关部门尽快采取切实措施对互联网金融快速发展带来的风险加强防范，促进互联网金融健康发展。

非法集资多发，形势严峻。目前，非法集资在传统方式的基础上，借助互联网及移动通信技术，使发案数量、涉案金额、参与集资人数呈上升态势。全国人大常委会委员、西昌学院法学教授王明雯说，“高额回报便是非法吸收公众存款和非法集资在全国各地蔓延的主要的推动力。普通老百姓法律意识比较淡薄，风险意识比较薄弱，往往只注重收益，很容易陷入一个个高息下的陷阱。而利用民间资金的大多数是利息不敏感的房地产企业和从正规金融机构融不到资的民营中小企业，如果一家企业既有银行贷款，又涉及大量民间贷款，会把风险传染到银行业等金融机构。”

在她看来，“全民放贷”的狂欢之后，就是无数人血本无归、集资者锒铛入狱的悲剧。而这类风险事件一旦爆发，涉及人数众多，数额巨大，波及面非常广，甚至危及到社会的和谐稳定。所以，要引起高度重视，强化监管，加大对金融领域的违法犯罪行为的打击力度，特别是加大对非法集资、集资诈骗，非法吸取公众存款的打击力度。

优化监管增强防范能力

有效防范重要风险点，加强和改进监管是关键。当前，我国金融领域实行的是分业监管模式，即以银行、证券、保险分业经营、分业监管的体制。

为增强对金融风险的防范能力，我国正逐步健全金融监管协调机制。2013年8 月，国务院批准人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度。目前，已就建立金融监管信息共享和金融业综合统计、规范金融机构同业业务、促进互联网跨界金融健康发展、增强资本市场的融资功能、防范化解金融领域重点风险隐患等政策事项进行研究、达成共识，取得了较好效果。

尽管在制度方面有所推进，但针对当前金融监管真空、混业经营、跨界经营及创新的现实，委员代表们都强烈要求进一步优化监管体制，增强监管合力。

守住风险底线，全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员李盛霖认为要加强和改善金融监管，发挥好政府“看得见的手”的作用。他说，这些年，国务院金融监管部门按照中央的统一部署，积极借鉴国际监管理念和标准，加快完善监管体系，加强监管协调，改进监管方式和手段，金融监管的有效性不断增强。但是，也应该看到，金融监管还有不少薄弱环节。比如，随着交叉性金融产品、跨市场金融创新的发展，防范风险跨行业、跨地区传递的任务越来越重，金融监管协调机制必须进一步加强。再比如，互联网金融被认为是新型的金融业态，应该积极支持，但需要进一步厘清监管边界，完善监管方法和措施。这都需要我们进一步加强和改善金融监管，真正保证金融风险处于可控状态。

对于如何优化监管体制，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员吴晓灵建议建立机构监管与功能监管相结合的监管体制，以适应混业经营形势，降低金融运行成本。她具体说道，“所谓机构监管，就是监管当局对设立某一类机构法人的准入和市场退出，对合规经营和风险控制进行管理。所谓功能监管，就是不管哪类机构，只要做的业务是同一个法律关系、是同一类功能业务的，应该受到同一个监管当局的监管，是市场行为的监管。”

不过，为应对金融混业经营的形势，包括郑功成在内的多位委员都建议中央在深化改革过程中能够推行金融监管大部制。郑功成说，“过去强调的是银行、保险、证券分业经营，过去的体制也是分业管理、分业监管，即保险不能进入银行，银行不能进入保险。现在是混业经营，银行办保险，保险办银行等等成了常态，如果还是分割监管，对整个金融业的健康发展与风险防范是极为不利的。因为进入混业经营时代，金融业若没有一个统一的监管体制，出现的风险靠一个协调机制是很难解决好的。”

就如何界定中央与地方的金融监管职责，陈光国等委员建议国务院尽快地出台中央和地方分级监管的意见，按照统分结合、权责一致的原则明确中央和地方两级管理体系。

不管怎样，从进一步加强监管角度来增强防范能力，在与会人员的审议中几乎已形成共识。

让金融监管在法制轨道上走得更远

全国人大财经委调研报告指出，金融监管的有效实施、金融风险的有效防范，根本上要靠法治。要适应金融业和金融市场改革创新和发展要求，加快制定和修改金融法律法规，营造良好的金融法治环境，实现风险防范的法治化。

对于完善法治规范，不少委员和代表在审议中都表示赞成。郑功成建议加快制定银行、保险、证券等金融机构的破产法律、法规。他说，“我们现在有破产的国有企业，没有破产的银行、保险、证券公司，这不是金融业做得太完美，而是市场化不足、不成熟的表现。现在有的金融机构严重的违法违规、经营不善，有的机构效益并不好，有的保险公司偿付能力不足，但是到目前为止还没有一家破产，优胜劣汰的市场法则似乎在金融领域无效。所以国家有必要加快出台金融机构破产法律、法规，以及建立存款保险这样的相关配套制度，只有真正实现优胜劣汰，才能促进银行业、保险业、证券业自我约束，理性发展。”

全国人大代表、中国银监会吉林监管局局长兼党委书记高飞参加审议时表示，现在关于金融方面的几部法律，都是在十几年前建立起来的。那个当时是针对金融的分业经营、分业管理的现实建立的法律体系。现在的情况是跨行业经营，跟十几年前建立法律基本框架相比，发生了巨大的变化。“在这种情况下，人民银行法、商业银行法、银行监管法、证券法、保险法等法律已经不适应目前监管需要，应该尽快地列入修法的日程。一定要确保监管依法依规进行，法律体系的依据如果不充分，下一步加强监管、搞好监管，保证不发生系统性、区域性风险的底线就依据不足。”

全国人大代表、四川南充市商业银行董事长黄光伟也非常支持修改金融业监管法律和依法监管，“修改法律的同时也要强调依法监管，不能在法律以外给予过多的自由裁量权，在监管细则当中要写清楚。中国的金融监管在法制的轨道上走得更远一点，在法制轨道上的金融风险便能控制得更好一点。（文／本刊记者 李小健）